Equivalenza CCNL: ANAC sui criteri di valutazione

In una procedura di gara, il giudizio finale di non equivalenza del CCNL offerto dall’operatore con il CCNL indicato negli atti di gara, è rimesso alla discrezionalità della Stazione appaltante ed è sindacabile dall’Autorità solo per vizi di macroscopica irragionevolezza o illogicità.

Equivalenza CCNL: i criteri di valutazione della SA

A ricordarlo è ANAC con la delibera del 14 gennaio 2025, n. 14 a seguito del parere di precontenzioso con cui un OE ha contestato la propria esclusione dalla procedura di gara poiché la SA, all’esito della procedura per la valutazione della congruità dell’offerta e per la verifica dell’equivalenza dei CCNL svolta dal RUP, ha ritenuto che il CCNL indicato non fosse equivalente al CCNL indicato nel disciplinare di gara.

Secondo l’istante, l’equivalenza retributiva tra i due CCNL era stata dimostrata e l’esclusione del RUP era dovuta a un’erronea valutazione di alcuni elementi specifici (monte orario, maggiorazione per orario notturno e straordinario, costo del lavoro maggiorato). Da qui la conferma che entrambi i CCNL potessero essere applicati allo specifico servizio oggetto di gara, in conformità alle richiamate indicazioni dell’Autorità, di cui alla Relazione illustrativa al Bando tipo ANAC n.1/2023.

Bando Tipo ANAC: le linee guida per valutare l'equivalenza del CCNL

Ricorda ANAC che la relazione illustrativa del Bando tipo n. 1/2023 specifica che, nel caso di utilizzo di un diverso CCNL "gli OE che applicano un diverso CCNL lo indicano nella loro offerta, purché detto contratto garantisca ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative di quello indicato dalla stazione appaltante. In tali casi, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il CCNL indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è verificata dalla stazione appaltante con le modalità di cui all’articolo 110, sia per la parte economica che normativa".

Continua la Relazione specificando che, fermo restando che sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato, la dichiarazione di equivalenza debba dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili.

La valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile.

Va quindi prima effettuata la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci:

• retribuzione tabellare annuale;
• indennità di contingenza;
• Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste.

Quanto alla valutazione di equivalenza delle tutele normative sono presi a riferimento i parametri relativi a:

• disciplina concernente il lavoro supplementare e le clausole elastiche nel part-time;
• disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai suoi limiti massimi, con l’avvertenza che solo il CCNL leader può individuare ore annuali di straordinario superiori alle 250. Lo stesso non possono fare i CCNL sottoscritti da soggetti privi del requisito della maggiore rappresentatività;
• disciplina compensativa delle ex festività soppresse, che normalmente avviene attraverso il riconoscimento di permessi individuali;
• durata del periodo di prova;
• durata del periodo di preavviso;
• durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
• malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di un’eventuale integrazione delle relative indennità;
• maternità ed eventuale riconoscimento di un’integrazione della relativa indennità per astensione obbligatoria e facoltativa;
• monte ore di permessi retribuiti;
• bilateralità; - previdenza integrativa;
• sanità integrativa.

La stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza in caso di scostamenti marginali in un numero limitato di parametri.

Sul punto, la Circolare dell’INL del 28 luglio 2020, n. 2, individua un primo elenco di nove istituti sui quali effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco su proposto è più ampio, si può ritenere ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri.

CCNL equivalenti: le previsioni del Correttivo Codice Appalti 2023

Inoltre gli articoli 2 e 73 del d.Lgs. n. 209/2024, ha modificato l’art. 11 e inserito il nuovo allegato I.01 (Definizioni dei soggetti, dei contratti, delle procedure e degli strumenti) al d.lgs. 36/2023, il quale riproduce le indicazioni dell’Autorità per la valutazione dell’equivalenza dei CCNL fornite nella relazione illustrativa e rinviando a un decreto ministeriale la definizione della marginalità degli scostamenti, tenuto conto anche del numero di parametri interessati.

Lo stesso Consiglio di Stato, chiamato a esprimersi sullo schema del decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministrii l 21 ottobre 2024, non ha formulato rilievi sui criteri per la valutazione dell’equivalenza dei CCNL,  poi definitivamente approvati nel d.lgs. 209/2024.

Le verifiche della SA: discrezionali ma legittime

In relazione all’equivalenza del CCNL, la SA non può pretendere l’applicazione del CCNL indicato nel bando di gara, ma è tenuta a verificare che l’aggiudicatario, pur utilizzando un diverso CCNL, garantisca al personale impiegato nell’appalto tutele equiparabili, con la precisazione che la valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile.

Utilizzando questi criteri, la SA ha ritenuto non equivalenti i due CCNL in esame, concludendo per la non equiparazione retributiva, non chiarita né evidenziata nella documentazione dell’istante.

Come ribadito dalla giurisprudenza, si rimette alla discrezionalità della SA la verifica delle offerte presentate, ivi inclusa la valutazione di congruità dell’offerta; si tratta di un tipico potere tecnico-discrezionale, insindacabile in sede giurisdizionale salvo il caso di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza, illogicità, incongruenza o palese travisamento dei fatti.

Pertanto, considerato che il giudizio finale della SA di non equivalenza dei CCNL è frutto di un’articolata istruttoria del RUP e non affetto da vizi di macroscopica irragionevolezza o illogicità, per ANAC la stazione appaltante si è attenuta, nelle decisioni finali, agli indirizzi forniti dall’Autorità in tema di valutazione dell’equivalenza delle tutele, diponendo quindi legittimamente l’esclusione dell’OE.