Equivalenza CCNL negli appalti: chiarimenti sulla parità di retribuzione

Il principio di equivalenza tra CCNL impone l’accettazione, da parte della SA, di contratti collettivi differenti da quelli proposti nel disciplinare, purché si garantisca un trattamento dei lavoratori non eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante e vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni previste dal contratto collettivo e le lavorazioni oggetto dell’appalto.

Non solo: l’equivalenza dei CCNL non significa parità di retribuzione in quanto questa condizione sarebbe impossibile, data la varietà di contenuti normalmente osservabile nei diversi settori della contrattazione collettiva, oltre che discriminatoria, imponendo i soli CCNL presi come riferimento negli atti di gara, con effetti anticoncorrenziali.

Equivalenza CCNL e parità di retribuzione: la sentenza del TAR

Sulla base di questi presupposti, il TAR Lombardia, con la sentenza del 1° ottobre 2024, n. 773, ha ritenuto illegittimo il provvedimento di esclusione di un OE da una procedura negoziatai, disposto da una SA a seguito di verifica di congruità sull’offerta, giudicata anormalmente bassa a causa dell’applicazione di un CCNL non equivalente a quelli proosti nel disiciplinare di gara.

Il disciplinare infatti richiedeva che l’aggiudicatario fosse tenuto ad applicare ai propri lavoratori e a quelli in subappalto alcune diverse tipologie di CCNL, oppure un altro contratto che garantisse "le stesse tutele economiche e normative”.

Valutazione anomalia dell'offerta: i criteri della SA

Sulla questione il TAR ha precisato che quando l’anomalia dell’offerta non implichi l’esclusione automatica ai sensi dell’art. 54 comma 1 del d.Lgs. n. 36/2023, la stazione appaltante può e deve procedere all’esame in concreto, e all’eventuale esclusione, anche se non siano stati preventivamente fissati appositi criteri negli atti di gara.

La valutazione di sostenibilità viene svolta caso per caso, in relazione a fattispecie che, in conseguenza del principio di libera formulazione delle offerte, non sono predeterminabili con esattezza. È dunque sufficiente che la verifica di anomalia venga condotta sulla base di elementi specifici, purché adeguati al caso concreto. Questa è anche l’unica indicazione desumibile dall’art. 54 comma 1 del Dlgs. 36/2023.

In questo caso merita attenzione la percentuale di ribasso, da confrontare con:

• soglia di anomalia indicata negli atti di gara;
• caratteristiche del mercato in cui si colloca l’appalto, anche utilizzando le banche dati di settore.

Nel caso in esame, entrambi questi parametri sono favorevoli alla ricorrente, nonostante l’ampio divario tra il ribasso offerto (15,96%) e i ribassi delle concorrenti (3,16%; 1,21%). In particolare, la soglia di anomalia individuata nel disciplinare di gara (15%) dimostra che anche secondo la stazione appaltante è possibile reperire sul mercato sconti analoghi a quello proposto dalla ricorrente.

Rispetto alla soglia di anomalia, lo scostamento dell’offerta della ricorrente è risultato relativamente modesto, e dunque facilmente giustificabile. Incombe naturalmente alle singole imprese l’onere di giustificare la capacità di raggiungere il livello di risparmio indicato, grazie all’organizzazione interna e ai rapporti con i fornitori.

Equivalenza del CCNL: criteri di valutazione

Per quanto riguarda l’equivalenza, in base all’art. 11 commi 3 e 4 del Dlgs. 36/2023, il ribasso inserito nell’offerta non può essere ottenuto in danno dei lavoratori mediante l’applicazione di un CCNL che, essendo incoerente rispetto alle lavorazioni, comporti minori tutele economiche e normative.

Si tratta di una norma che limita la libertà di organizzazione aziendale, e dunque non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo. Occorre infatti evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza, che potrebbero ostacolare il raggiungimento della massima partecipazione.

Si ritiene pertanto che un’impresa possa mantenere il proprio CCNL anche in una gara che in base alle ripartizioni della contrattazione collettiva si collocherebbe in un altro settore economico, purché, secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, sussistano i seguenti requisiti:

• il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante;
• vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto.

Parità di retribuzione: ecco perché non è necessaria

Inoltre l’equivalenza dei CCNL non richiede la parità di retribuzione. Una simile condizione sarebbe impossibile, data la varietà di contenuti normalmente osservabile nei diversi settori della contrattazione collettiva, e anche discriminatoria, avendo quale risultato l’imposizione dei soli CCNL presi come riferimento negli atti di gara.

A sua volta, il numero chiuso dei CCNL determinerebbe effetti anticoncorrenziali, deprimendo la partecipazione. D’altra parte, questa non sembra essere l’impostazione seguita dalla stazione appaltante. Gli stessi CCNL indicati nel disciplinare di gara contengono infatti significative differenze di retribuzione, una volta raffrontati i livelli di inquadramento. Occorre quindi ammettere una fascia di oscillazione, nella quale, o attorno alla quale, possano inserirsi anche i CCNL non nominati.

La stazione appaltante avrebbe quindi dovuto svolgere delle valutazioni separate per ciascuno dei CCNL proposti e formare successivamente un giudizio di sintesi, tenendo conto sia del trattamento giuridico sia del trattamento economico.

In particolare, come ha confermato la perizia proposta della ricorrente:

• i CCNL proposti riconoscono tutele normative confrontabili con quelle dei CCNL indicati nel disciplinare di gara;
• sotto il profilo economico non sembrano derivare elementi che facciano presumere un uso strumentale della contrattazione collettiva, presentando normali oscillazioni retributive tra differenti CCNL, tutti ugualmente ammissibili ai fini della partecipazione alla gara.

Ne deriva che poteva applicarsi il principio di equivalenza con i CCNL nominati nel disciplinare di gara, motivo per cui l’esclusione dell’offerta della ricorrente appare quindi ingiustificata così come il subentro della seconda classificata, che poi ha eseguito i lavori, appaltati “in somma urgenza”:

Il ricorso è stato quindi accolto sull’accertamento dell’illegittimità dell’esclusione della ricorrente e con l’accoglimento della domanda di risarcimento per equivalente, considerato che i lavori, nelle more della definizione del giudizio, sono stati affidati in via d’urgenza e quasi completati, con il riconoscimento da parte del giudice del danno emergente, del lucro cessante e del danno curricolare.