Governance PNRR e Codice dei contratti: le proposte della RPT

Nonostante le temperature, non siamo ancora arrivati nella fase "calda" del percorso di conversione in legge del Decreto Legge n. 77/2021 (Decreto Semplificazioni-bis o Governance PNRR) sul quale si giocherà un pezzo del futuro del nostro Paese.

Governance PNRR

Il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 recante "Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure", benché già operativo, necessita della doppia approvazione da parte dei due rami del Parlamento che si è già attivato in un programma di audizioni molto serrato.

Sempre che non si arrivi alla fine di luglio con un testo blindato su cui il Governo chiederà solo un voto di fiducia, il lavoro dei principali stakeholder potrà risultare determinante per la definizione di misure molto importanti per il futuro del Paese. Tra queste, certamente, giocano un ruolo di primaria importanza quelle che riguardano il Codice dei contratti. Misure urgenti e immediate che hanno l'obiettivo di togliere le catene ad un settore che negli anni non è riuscito a tenere il passo.

Le proposte della RPT

Tra le proposte che riguardano il D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti) segnaliamo quelle della Rete delle Professioni Tecniche (RPT), con specifico riferimento agli artt. 47-56 della Parte II (Disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa), Titolo IV (Contratti pubblici) del Decreto Legge n. 77/2021.

Dalla lettura delle proposte vengono fuori le diverse "anime" che compongono la RPT. Una delle proposte riguarda l'art. 48 (Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici Pnrr e Pnc) del D.L. n. 77/2021 e mira a "stemperare" gli effetti dell'appalto integrato.

L'appalto integrato

Alcune modifiche chirurgiche chiedono che l'affidamento di progettazione ed esecuzione (appalto integrato) avvenga mediante offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo – entrambi completi di tutti gli elaborati specialistici previsti dalla normativa vigente - e l’esecuzione dei lavori. Ma non solo. L'offerta dovrà indicare obbligatoriamente e distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva, per la progettazione esecutiva e per l'esecuzione dei lavori, fatto salvo quanto previsto dall’art. 59, comma 1-quater, del D.Lgs. n. 50/2016 che prevede:

"Nei casi in cui l'operatore economico si avvalga di uno o più soggetti qualificati alla realizzazione del progetto, la stazione appaltante indica nei documenti di gara le modalità per la corresponsione diretta al progettista della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta, al netto del ribasso d'asta, previa approvazione del progetto e previa presentazione dei relativi documenti fiscali del progettista indicato o raggruppato".

In generale la RPT chiede che qualora l’aggiudicazione avvenga sulla base del criterio del prezzo più basso il corrispettivo per le attività di progettazione, stabilito dal bando o nell’avviso con il quale si indice la gara sulla base delle tabelle di cui al decreto previsto dall’articolo 24, comma 8, del Codice dei contratti (il decreto Parametri), non è soggetto a ribasso.

La tutela della componente architettonica

Altra importante proposta riguarda le opere in cui è prevalente la componente architettonica, ed in cui è necessario misurarsi con i contesti urbani ed i valori culturali, paesaggistici ed ambientali. In deroga a quanto previsto dall'articolo 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, è ammesso l'affidamento di progettazione ed esecuzione dei lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all'articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016, secondo le modalità di seguito proposte:

• l’incarico del progetto di fattibilità tecnico economico viene affidato esclusivamente attraverso il concorso di progettazione;
• il progetto vincitore sarà posto a base di gara per la scelta del contraente per la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori;
• alla conferenza di servizi, oltre all’affidatario dell’appalto, partecipa il professionista vincitore del concorso a cui viene affidato anche l’incarico di Direzione dei lavori;
• il progetto di fattibilità tecnico economica dovrà contenere tutti gli elementi in grado di rappresentare l’opera architettonica nella sua interezza e negli elementi di dettaglio in modo da poterne valutare il livello di qualità e garantire il risultato finale in fase di esecuzione dei lavori.

Il fondo di rotazione

Altra importante proposta riguarda l'istituzione di un fondo di rotazione per il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnico economica in modo da consentire alle stazioni appaltanti l’affidamento degli incarichi attraverso le procedure ordinarie e la procedura del concorso di progettazione di cui agli artt. 152 e seguenti del Codice dei contratti.

L'affidamento diretto

Altra modifica certosina riguarda l'affidamento diretto. Al decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 viene proposta la sostituzione dell'art. 1, comma 2, lettera a) con il seguente:

"affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e altri servizi tecnici e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 139.000 euro. In tali casi la stazione appaltante procede all'affidamento diretto, anche senza consultazione di più operatori economici, fermo restando il rispetto dei principi di cui all'articolo 30 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50".

L'obiettivo è quello di scongiurare i ribassi elevatissimi che si verificano nel caso di affidamento diretto previa consultazione di più operatori economici. Sostanzialmente, l’affidamento diretto con la consultazione di più operatori economici dà luogo ad una procedura negoziata aggiudicata sulla base del massimo ribasso, eludendo la norma che prevede nel caso dell’utilizzo del prezzo l’esclusione automatica, ai sensi dell’art. 97, comma 8 del Codice dei contratti.

L'intervista al tesoriere Michele Lapenna

Sull'argomento ho avuto modo di farmi una chiacchierata con l'ing. Michele Lapenna, Tesoriere del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, ma soprattutto vero esperto della materia. Ecco di seguito le mie domande unitamente alle sue risposte.

Domanda - Nel processo di conversione in legge del D.L. n. 77/2021 avete proposto principalmente dei correttivi per "stemperare" il ricorso al cosiddetto appalto integrato, soprattutto per le opere in cui è prevalente la componente architettonica. Ci spieghi meglio.

Preliminarmente ritengo opportuno precisare che le modifiche apportate dal D.L. 77/2021 al Codice, per quanto riguarda il ricorso al cosiddetto appalto integrato, riguardano essenzialmente le opere finanziate con fondi rinvenenti dal PNRR e dal PNC, per queste infatti, ai sensi dell’articolo 48 del citato decreto, è possibile andare in gara con il PFTE. Per le opere non finanziate con fondi del PNRR e del PNC resta la possibilità dell’affidamento congiunto della  progettazione ed esecuzione dei lavori, sulla base del progetto definitivo, solo nei casi in cui l’elemento tecnologico ed innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente.

Le nostre proposte di modifiche sono tese a meglio definire il ruolo dei due attori del processo prevedendo:

• la separazione dell’offerta relativa al prezzo per il progetto da quella relativa ai lavori;
• il pagamento diretto al progettista del corrispettivo relativo alla progettazione;
• l’obbligo della non presentazione in sede di gara del progetto definitivo;
• l’esclusione del ribasso sul corrispettivo della progettazione nel caso di aggiudicazione con il criterio del solo prezzo;
• l’istituzione di un fondo di rotazione per il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnica economica.

Abbiamo inoltre ritenuto opportuno per le opere in cui è prevalente la componente architettonica, ed in cui è necessario misurarsi con i contesti urbani ed i valori culturali, paesaggistici ed ambientali, richiamare il comma 2 dell’articolo 23 del Codice che prevede il ricorso alle procedure concorsuali in questo caso limitato al PFTE.

Domanda - Avete proposto l'istituzione di un fondo di rotazione per il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnico economica in modo da consentire alle stazioni appaltanti l’affidamento degli incarichi attraverso le procedure ordinarie e la procedura del concorso di progettazione. Non si rischia di dilatare troppo i tempi?

Riteniamo esattamente l’opposto. Come è noto il PFTE è estremamente più complesso del Progetto Preliminare e siamo preoccupati che le stazioni appaltanti non abbiano i fondi necessari per redigere i progetti da mettere a gara tramite sia le procedure ordinarie che quelle del concorso di progettazione in due fasi.

Domanda - Per l'appalto integrato avete proposto il pagamento diretto del progettista. Non è arrivato il momento di far comprendere davvero l'importanza "sociale" di una corretta progettazione come attività "terza" all'esecuzione dei lavori? Ritiene sia corretto assimilare i progettisti a degli "operatori economici"?

Premetto che, già a seguito di nostre istanze precedenti l’ennesima modifica al quadro normativo in materia di appalti pubblici, l’obbligo del pagamento diretto al progettista del corrispettivo per la progettazione è norma di carattere ordinario ai sensi del comma 1 quater dell’articolo 59. Ad ogni buon conto abbiamo ritenuto opportuno richiamarlo nel testo dell’articolo 48 del D.L. 77 proprio per rafforzare il peso del progettista rispetto all’esecutore e il ruolo di terzietà dello stesso. Per quanto attiene alla denominazione è del tutto evidente che preferiamo il termine di professionista rispetto a quello di operatore economico anche se ci interessa più la sostanza contenuta dalla norma, che riserva la progettazione ad operatori economici esercenti una professione regolamenta, che le denominazioni.

Domanda - Affidamento diretto dei servizi di progettazione. Per come è stata congeniata la norma (consultazione di più operatori) si corre il rischio di arrivare ad un ribasso puro. Qual è la vostra proposta?

Abbiamo ribadito, come peraltro già fatto in passato, che l’affidamento diretto deve avvenire senza una consultazione che preveda l’acquisizione di offerte relative al prezzo. Il ribasso sul corrispettivo, determinato tramite il dm di cui all’articolo 24 comma 8 del codice, deve essere oggetto di una contrattazione tra il RUP e l’affidatario. Senza l’eliminazione della possibilità  di acquisire offerte di natura economica. la procedura di affidamento diretto diventa una procedura negoziata con aggiudicazione al massimo ribasso senza l’obbligo dell’esclusione automatica dell’offerta anomala.

Domanda - In una memoria depositata alla Camera dei Deputati, il procuratore Nazionale Antimafia Federico Cafiero De Raho ha criticato le modifiche a tempo apportate dal Codice dei contratti. In particolare afferma "L'articolo 48, al comma 3, prevede, per l'affidamento dei contratti pubblici relativi agli investimenti finanziati con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara. Tale possibilità è limitata ai casi in cui, per circostanze imprevedibili e non imputabili alla stazione appaltante, l'applicazione dei termini previsti dalle procedure ordinarie possa compromettere la realizzazione degli obiettivi o il rispetto dei tempi di attuazione previsti dai piani. A parere dell'Ufficio quello che sembra un caso eccezionale, per l'urgenza delle procedure, potrà diventare una procedure ordinaria". Lei cosa ne pensa?

Con tutto il rispetto dovuto al procuratore Nazionale Antimafia ritengo che quanto riportato sia frutto di una cultura che vede chi opera nel settore dei lavori pubblici come un corrotto o un corruttore e che le norme ad esso relative devono non occuparsi di come realizzare Le opere ma prevenire la corruzione e il malaffare. L’esperienza dalla legge 109 al d.lgs 50 insegna il contrario e credo che dovremmo chiederci, soprattutto in questo momento, come mai nel nostro paese ci vogliono mediamente 17 anni per realizzare un opera pubblica di media importanza con tempi di attraversamento pari al 50% dei tempi complessivi per la realizzazione dei lavori.

Ringrazio l'amico e Tesoriere del Consiglio Nazionale degli Ingegneri Michele Lapenna e lascio come sempre a voi ogni commento. Se vuoi scrivimi a redazione@lavoripubblici.it o nella nostra Pagina Facebook.

In allegato il documento completo con le proposte della RPT.