Idoneità professionale e capacità professionale: le differenze

Il requisito di idoneità professionale non può essere sovrapposto a quello di capacità professionale: ciò significa che, qualora il bando lo preveda, per non essere esclusi da una gara è fondamentale che l’operatore sia iscritto ai codici ATECO corrispondenti all'attività prevalente richiesta.

Requisiti di idoneità professionale e di capacità professionale: le differenze

Sono questi i presupposti con i quali il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 657/2023, ha accolto l’appello di una stazione appaltante, confermando l’esclusione di un operatore economico da una procedura aperta per l’appalto di servizi per carenza del requisito di idoneità previsto dal disciplinare di gara per la prestazione principale. Le competenze dei concorrenti, relative a servizi di vigilanza, non corrispondevano infatti alle attività richieste (servizi di accoglienza e reception) che, come ha sottolineato la SA, si caratterizzavano invece per la preminente importanza dell’aspetto relazionale, qualificando così l'appalto.

Come già evidenziato in primo grado, l’obiettiva differenza tra i requisiti di idoneità professionale di cui all’art. 83, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) – suscettibili di prova unicamente attraverso le risultanze dell’iscrizione alla CCIAA – e le capacità tecniche e professionali di cui alla lett. c) del medesimo art. 83, comma 1, la cui prova deve invece essere fornita con la dimostrazione dello svolgimento di attività analoghe, non rendeva ammissibile alla procedura l’operatore.

Secondo il TAR invece l’amministrazione si era limitata a desumere la carenza del requisito d’idoneità “non dall’esame “in concreto” dell’attività effettivamente espletata dalla ricorrente, ma dal dato meramente “formale”, legato alla corrispondenza tra il codice ATECO e ii codici CPV indicati nel Disciplinare ai fini dell’individuazione delle attività ad appaltarsi”.

L'art. 83 del Codice dei Contratti Pubblici

Da qui l’appello: il giudice avrebbe negato l’autonoma rilevanza al requisito della idoneità professionale di cui all’art. 83, comma primo, lett. a) e comma 3 del d.lgs. n. 50 del 2016 (nonché ex art. 8, par. 8.1, del disciplinare di gara), con l’effetto di farlo coincidere con quello (in realtà diverso) di capacità tecnica e professionale di cui all’art. 83, comma primo, lett. c), e comma 6, del d.lgs. n. 50 del 2016 (ed art. 8, par. 8.3, del disciplinare di gara).

Il Consiglio ha dato ragione alla Stazione Appaltante, richiamando l’art. 83, comma primo del d.lgs. n. 50 del 2016, il quale individua, in via esclusiva, tre distinti ed autonomi criteri di selezione degli operatori economici:

• “a) i requisiti di idoneità professionale”,
• “b) la capacità economica e finanziaria”;
• “c) le capacità tecniche e professionali”.

In merito ai “requisiti di idoneità professionale” l’art. 83, comma 3, stabilisce che i concorrenti “devono essere iscritti nel registro della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura […]”; quanto invece alle distinte “capacità tecniche e professionali”, il successivo comma 6 prevede invece che le stazioni appaltanti possano richiedere “requisiti per garantire che gli operatori economici possiedano le risorse umane e tecniche e le esperienze necessarie per eseguire l’appalto con un adeguato standard di qualità”.

Inoltre il Consiglio ha ricordato il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui occorre distinguere “tra il requisito dell'idoneità professionale e i requisiti esperienziali richiesti a dimostrazione della capacità tecnico-professionale dell'operatore. È indubbio che l'iscrizione alla Camera di Commercio costituisca requisito d'idoneità professionale (art. 83, commi 1 e 3, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50) […] nondimeno il pregresso effettivo svolgimento dell'attività (con i relativi risultati), così nell'ambito degli appalti pubblici come in quello dell'affidamento delle concessioni demaniali, è requisito di capacità tecnico-professionale, che l'amministrazione può richiedere sia variamente provato attraverso l'allegazione delle precedenti esperienze professionali”.

In termini ancor più diretti, Cons. Stato, III, 11 agosto 2021, n. 5851 ribadisce che “l'iscrizione camerale è assurta a requisito di idoneità professionale (art. 83, comma 1, lett. a), e 3, D.Lgs. n. 50 del 2016), anteposto ai più specifici requisiti attestanti la capacità tecnico professionale ed economico-finanziaria dei partecipanti alla gara di cui alle successive lettere b) e c) del medesimo comma: la sua utilità sostanziale è infatti quella di filtrare l'ingresso in gara dei soli concorrenti forniti di una professionalità coerente con le prestazioni oggetto dell'affidamento pubblico.

Pertanto, da tale ratio delle certificazioni camerali, si è desunta la necessità di una congruenza o corrispondenza contenutistica, tendenzialmente completa, tra le risultanze descrittive della professionalità dell'impresa, come riportate nell'iscrizione alla Camera di Commercio, e l'oggetto del contratto d'appalto, evincibile dal complesso di prestazioni in esso previste: l'oggetto sociale viene così inteso come la "misura" della capacità di agire della persona giuridica, la quale può validamente acquisire diritti ed assumere obblighi solo per le attività comprese nello stesso, come riportate nel certificato camerale.

Quando, dunque, il bando richiede il possesso di una determinata qualificazione dell'attività, sia pure utilizzando il generico riferimento ad "attività attinenti all'oggetto di appalto", quest'ultima va intesa in senso strumentale e funzionale all'accertamento del possesso effettivo del requisito soggettivo di esperienza.

Idoneità professionale va provata con l'iscrizione al registro delle imprese

Di conseguenza, se il requisito della “capacità tecnica e professionale” (di cui all’art. 83, commi primo, lett. c) e 6 d.lgs. n. 50 del 2016) può essere provato con una pluralità di mezzi, per contro la “idoneità professionale” può essere dimostrata esclusivamente attraverso l’iscrizione nel registro delle imprese (nel quale sono indicate l’attività prevalente e quella secondaria), ai sensi dell’art. 83, commi primo, lett. a), e 3, d.lgs. n. 50 del 2016.

Se dunque l’attività rilevante ad integrare il requisito dell’idoneità professionale è solo quella che risulta dal registro delle imprese, nell’eventualità che quest’ultima non sia coerente con quanto richiesto dalla legge di gara non si può fare riferimento, in via sussidiaria, a quella di cui viene richiesta la prova ai fini delle diverse “capacità tecniche e professionali” di cui all’art. 83, commi primo, lett. c) e 6, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Di conseguenza, nel caso in esame, non si può ritenere che l’iscrizione alla Camera di Commercio per attività di vigilanza corrispondesse a quella di servizi di accoglienza, reception e di prestazioni di supporto attivo alla fruizione dei servizi comunali da parte dell’utenza. La stazione appaltante aveva quindi correttamente disposto l’esclusione dalla gara, per difetto di coerenza con l’oggetto specifico dell’affidamento.

Il ricorso è stato quindi accolto: secondo il Consiglio la decisione del TAR aveva impropriamente sovrapposto due diverse categorie di requisiti, ossia l’idoneità professionale – la concreta capacità di svolgere determinate attività alla luce dei dati risultanti dall’iscrizione nella CCIAA e l’esperienza professionale, derivante dall’avere o meno svolto tipologie “analoghe” di servizi.