Importo a base d'asta: richiamo di ANAC sulle voci di spesa

Nella predisposizione degli atti di gara, la stazione appaltante è tenuta a indicare tutti gli elementi utili a inquadrare la prestazione richiesta e le sue modalità esecutive, oltre che tutte le voci di spesa, in modo da permettere ai possibili concorrenti di effettuare le valutazioni necessarie per formulare un’offerta consapevole, remunerativa, libera e rispettosa dei principi della par condicio.

Valore dell'appalto: necessario indicare tutte le voci di spesa

A specificarlo è ANAC con l’Atto del Presidente del 9 ottobre 2024, fasc. n. 1643, relativo a una procedura di gara indetta per l'affidamento biennale di servizi di assistenza del valore di oltre 8 milioni di euro. La segnalazione ricevuta dall'Autorità evidenziava che la base d'asta della gara si basava esclusivamente sui costi della manodopera, senza considerare altre voci rilevanti, come le spese generali e l’utile d’impresa, rendendo difficile per gli operatori formulare offerte economicamente sostenibili.

Nel caso in esame, un IPAB di servizi socio assistenziali aveva fissato la base d'asta considerando solo il costo della manodopera, rendendo impossibile includere altri elementi fondamentali come i materiali, le attrezzature o i margini di guadagno per l'impresa. Questo approccio, secondo l’Autorità, poteva compromettere la qualità del servizio e favorire l'aggiudicazione a un prezzo non remunerativo, con il rischio di una cattiva esecuzione.

Sul punto, ANAC ha specificato che secondo quanto previsto dall’art. 41 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici), i costi della manodopera sono separati dall’importo soggetto a ribasso e devono essere indicati chiaramente nei documenti di gara. L’IPAB, invece, ha trascurato queste indicazioni, richiedendo ribassi esclusivamente sulla manodopera. L'ANAC ha sottolineato che questo metodo non rispetta il principio per cui gli appalti pubblici devono essere remunerativi per le imprese, come stabilito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato. In particolare, “le carenze riscontrate nei documenti di gara possano aver determinato oltre che una scarsa remuneratività dell’appalto, in violazione del principio del risultato, anche un indebito vantaggio competitivo per il precedente gestore del servizio il quale, in virtù dell’esecuzione del precedente affidamento, è in possesso di maggiori informazioni utili per la formulazione dell’offerta, con potenziali effetti distorsivi della concorrenza, in violazione del principio di accesso al mercato, declinato nei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione”.

Disciplinare poco chiaro può diventare un vantaggio competitivo per l'OE uscente

Gli appalti pubblici devono sempre essere affidati ad un prezzo che consenta un adeguato margine di guadagno per le imprese, in quanto le acquisizioni in perdita porterebbero inevitabilmente gli affidatari ad una negligente esecuzione, oltre che ad un probabile contenzioso. La scelta di determinare l’importo a base di gara esclusivamente in base al costo della manodopera, oltre a poter compromettere la partecipazione alla procedura, avrebbe potuto incidere negativamente e pregiudicare anche la corretta esecuzione del servizio. 

Alla procedura hanno comunque preso parte 7 operatori che hanno offerto ribassi compresi tra l’1% e il 3%, ma per l’Autorità una determinazione più corretta dell’importo complessivo avrebbe potuto attrarre un numero maggiore di partecipanti e forse portare all’aggiudicazione a un operatore diverso. Il servizio infatti è stato affidato all’operatore uscente, segnale del fatto che, aveva goduto di una posizione privilegiata, forte del vantaggio informativo accumulato nonostante la scarsa chiarezza del disciplinare.

Da questo punto di vista, un'ulteriore criticità rilevata nell'affidamento è stata anche l’aggiornamento del CCNL di riferimento, avvenuto dopo la pubblicazione del bando: la SA aveva infatti basato i costi della manodopera sulle tabelle ministeriali precedenti, senza considerare i nuovi livelli retributivi stabiliti nel 2024. Questo ha reso difficoltosa la formulazione di un’offerta al ribasso sostenibile e le giustificazioni fornite dall’aggiudicatario in relazione al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, sono state giudicate generiche e insufficienti a dimostrare la reale sostenibilità economica dell’offerta.

Necessario disciplinare anche le fasi esecutive del contratto

Infine, appunti anche sulla gestione dei pagamenti e della fatturazione, mettendo in evidenza come la mancata previsione di una compiuta disciplina delle modalità dei controlli in corso di esecuzione possa pregiudicare un’efficace ed esaustiva attività di verifica e controllo sull’adempimento delle obbligazioni assunte dall’appaltatore, assicurando che il servizio venga erogato in piena conformità ai termini ed alle condizioni previste dal contratto e dal Capitolato, in particolare per quanto riguarda gli aspetti qualitativi del servizio: “Occorre in tal senso ribadire l’assoluta centralità della fase di esecuzione degli appalti di servizi, in quanto in essa si concretizzano le aspettative programmate nelle fasi di progettazione ed affidamento e si traduce la cura dell’interesse pubblico sotteso all’indizione della gara. Ciò può avvenire se l’appaltatore selezionato adempie correttamente alle obbligazioni assunte eseguendo l’appalto a regola d’arte, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni stabiliti dal contratto e dal Capitolato. A questo può aggiungersi che la regolare esecuzione del servizio, oltre che dal prezzo di aggiudicazione costituito esclusivamente dal ribasso sul costo del lavoro, potrebbe essere compromessa anche dalla carenza di specifiche previsioni in merito ai controlli da effettuarsi a cura della stazione appaltante in corso di esecuzione”.