Incentivi funzioni tecniche: la Corte dei Conti sulle polizze assicurative

Le polizze assicurative relative ai rischi connessi alle attività tecniche previste nell’allegato I.10 del Codice dei Contratti riguardano anche le attività contrattuali in materia di servizi al di sotto dei 500mila euro; per le forniture al di sotto di tale soglia, invece, la normativa esclude la particolare complessità e quindi la nomina di un direttore di esecuzione.

A specificarlo, in risposta a diversi quesiti di un Comune sulla stipula di polizze assicurative per RUP e direttori di esecuzione per appalti di forniture e servizi, è stata la Sezione regionale del Piemonte della Corte dei Conti, con la Deliberazione dell'11 settembre 2024, n. 145.

Appalti di servizi e forniture: la Corte dei Conti sulle polizze assicurative 

Nel dettaglio, il Comune ha richiesto:

• se fosse tenuto alla stipula di polizza assicurativa per colpa grave che copra la Responsabilità civile verso terzi dei dipendenti incaricati quali RUP e direttori di esecuzione per le forniture di beni e servizi, se nominati, anche per importi inferiori a 500mila euro;
• se sì, se la polizza assicurativa potesse ricomprendere tutte le attività svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, oppure sia limitata ad alcune di esse, nell’ipotesi in cui la relativa spesa sia posta “a carico del Quadro Economico nell’ambito della quota residuale del 0,20% di cui al comma 5, dell’art. 45 d.lgs. 36/2023”.
• se fosse comunque necessario l’inserimento di un regolamento che regola gli incentivi tecnici, prevedendo una quota prioritaria da destinare al finanziamento di tali spese, ai sensi del comma 7 lettera c) dell'art. 45 d.lgs. 36/2023.

Incentivi funzioni tecniche: le previsioni del Codice Appalti su RUP e direttore dell'esecuzione

La Corte ha premesso che l’art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 prevede che “gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti”.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato nella Relazione sul Codice dei contratti pubblici, la disposizione in parola “stabilisce che le risorse per remunerare le attività tecniche gravano sugli stanziamenti relativi alle procedure di affidamento, estendendo la previsione alle attività tecniche relative a tutte le procedure e non solo all’appalto. Si superano, in tal modo, le difficoltà discendenti dalla vigente formulazione che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti”.

Attualmente l’art. 45, comma 2, del D. Lgs n. 36/2023 prevede che tale sistema si applichi “anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione”. Ai sensi dell’art. 114, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023, infatti, “per i contratti aventi ad oggetto servizi e forniture le funzioni e i compiti del direttore dell'esecuzione sono svolti, di norma, dal RUP”.

La nomina di un direttore dell’esecuzione diverso dal RUP è riservata alle ipotesi di servizi e forniture “di particolare importanza, per qualità o importo delle prestazioni”, espressamente individuate nell’art. 32 dell’allegato II.14, intitolato significativamente “Servizi e forniture di particolare importanza”.

La disposizione in parola, al comma 2, prevede che “Sono considerati servizi di particolare importanza, indipendentemente dall'importo, gli interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico, le prestazioni che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, gli interventi caratterizzati dall'utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità e i servizi che, per ragioni concernenti l'organizzazione interna alla stazione appaltante, impongano il coinvolgimento di unità organizzativa diversa da quella cui afferiscono i soggetti che hanno curato l'affidamento” e “in via di prima applicazione” individua come tali i seguenti servizi: “a) servizi di telecomunicazione; b) servizi finanziari, distinti in servizi assicurativi e servizi bancari e finanziari; c) servizi informatici e affini; d) servizi di contabilità, revisione dei conti e tenuta dei libri contabili; e) servizi di consulenza gestionale e affini; f) servizi di pulizia degli edifici e di gestione delle proprietà immobiliari; g) eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti; disinfestazione e servizi analoghi; h) servizi alberghieri e di ristorazione; i) servizi legali; l) servizi di collocamento e reperimento di personale; m) servizi sanitari e sociali; n) servizi ricreativi, culturali e sportivi”.

Il successivo comma 3 invece conferma che “sono considerate forniture di particolare importanza le prestazioni di importo superiore a 500.000 euro”.

Da quanto sopra, ne deriva che:

• per le forniture di importo inferiore a 500mila euro, il problema non si pone, in quanto la nomina del direttore di esecuzione diverso dal RUP è prevista solo per importi superiori;
• quando l’appalto abbia ad oggetto servizi di particolare complessità alla luce del disposto dell’articolo 32 dell’allegato II.14 al codice dei contratti pubblici, il comune sarà onerato della stipula della polizza assicurativa per il rischio di azioni di responsabilità civile verso i terzi (ma non per responsabilità amministrativa e contabile) anche a favore di RUP e direttori di esecuzione per importi al di sotto del mezzo milione di euro.

La soglia di 500mila euro rappresenta anche il massimale minimo assicurato con le polizze assicurative previste, dagli artt. 37 e 43 dell’allegato I.7 al codice dei contratti, per i soggetti incaricati della verifica di progettazione, che è una fase dei lavori più che dei servizi e delle forniture.

Tuttavia il comma 1 dell’articolo 45 del D. Lgs n. 36/2023 riferisce gli “oneri relativi alle attività tecniche indicate nell'allegato I.10” come “a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti”, e pertanto, a parere del Collegio, nulla osta a che le polizze assicurative relative ai rischi connessi alle attività tecniche previste nell’allegato I.10 riguardino anche le attività contrattuali in materia di servizi al di sotto dei 500mila euro; per le forniture al di sotto di tale soglia, invece, la normativa esclude la particolare complessità e quindi la nomina di un direttore di esecuzione.

L’attivazione della copertura assicurativa, cui è preordinata parte della quota del 20% dell’importo complessivo dell’incentivo, è peraltro prevista anche dall’articolo 58, comma 6, del vigente CCNL “Funzioni locali”, che testualmente dispone: “Gli enti, nei limiti degli stanziamenti di bilancio per tale specifica finalità e nel rispetto delle effettive capacità di spesa, assumono le necessarie iniziative, ivi compreso il patrocinio legale secondo la disciplina di cui all'art. 59 (Patrocinio legale), per la copertura assicurativa della responsabilità civile del personale che svolge attività in condizioni di piena autonomia o comunque con assunzione diretta di responsabilità verso l'esterno”.

Pertanto, la risposta al primo quesito è affermativa.

Attività svolte dal RUP: quali assicurare?

In relazione al fatto che l’Ente, dubita del fatto che “la polizza assicurativa possa ricomprendere tutte le attività svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, ovvero sia limitata ad alcune di esse”, i magistrati contabili hanno evidenziato che la gran parte delle attività di RUP elencate dall’allegato I.10 fa riferimento alle diverse e complesse fasi dei lavori, anziché dei servizi e delle forniture.

Tuttavia si evidenzia che l’articolo 45 comma 1 del codice dei contratti pubblici, si riferisce genericamente gli “oneri relativi alle attività tecniche indicate nell'allegato I.10 (…) a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture”, ed alcune voci ben si attagliano anche ai contratti di servizi di importo inferiore a 500mila euro, come ad esempio la programmazione della spesa per investimenti e la predisposizione dei documenti di gara, nonché la regolare esecuzione e la verifica di conformità, mentre come detto tale ipotesi deve escludersi per i contratti di forniture di importo inferiore a 500mila euro.

Pertanto secondo la Sezione, la polizza assicurativa può avere ad oggetto le sole attività tecniche svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, come richiamato dall’articolo 45 comma 1 del codice e che, trattandosi di copertura obbligatoria, essa debba riguardare tutte le prestazioni di cui all’Allegato I.10 concretamente richieste al RUP nella singola procedura di affidamento.

Incentivi funzioni tecniche: necessario un atto che li regolamenti

In riferimento all’inserimento nel regolamento che regola gli incentivi tecnici, i magistrati hanno richiamato il comma 3, seconda parte, dell’articolo 45, che testualmente prevede: “I criteri del relativo riparto, nonché quelli di corrispondente riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro, a fronte di eventuali incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, sono stabiliti dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti, secondo i rispettivi ordinamenti, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del codice”.

La disposizione semplifica il quadro normativo previgente di cui al D. Lgs n. 50/2016, nella venuta meno degli obblighi di destinare le risorse per gli incentivi ad un “apposito fondo”, ripartendo le risorse “con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.

Anche la relazione al Codice precisa che gli incentivi per funzioni tecniche “sono erogati direttamente al personale dipendente, senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione come previsto dal vigente articolo 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile”.

Sulla scorta di tali rilievi, il recente parere n. 3360 dell’11 ottobre 2023 dell’ANAC evidenzia come “Il nuovo quadro normativo non impone più l’adozione di un apposito regolamento e la costituzione di un apposito fondo, quale condizione essenziale ai fini del riparto degli incentivi, ma dispone che le amministrazioni si regolino, in tale ambito, secondo i propri ordinamenti”, concludendo che “rimane, comunque, ferma la necessità che la definizione dei criteri sia fatta mediante un atto a valenza generale”.

Quindi l’ente deve munirsi di un apposito atto generale unilaterale e la fonte idonea può anche essere individuata nel regolamento.