Lavori pubblici: efficienza, efficacia, economicità
Gli indicatori di efficienza finanziaria e di efficienza temporale rappresentano uno strumento strategico per le PA nell'ottimizzazione degli appalti
L’Avcp (Autorità di vigilanza dei contratti pubblici), alla quale si farà riferimento in prosieguo, fu istituita, con la forma, la struttura ed i compiti disposti con l’art. 4, c. 1 e ss., della legge 11 febbraio 1994, n. 109. Nello stesso articolo 4, fu disposta, oltre alla Segreteria tecnica ed al Servizio ispettivo, la costituzione dell’Osservatorio dei lavori pubblici che doveva svolgere le funzioni riportate nei commi seguenti dello stesso articolo 4.
Nell’articolo 1, c. 1 (Principi generali) della legge n. 109/1994, si legge: In attuazione dell’art. 97 della Costituzione l’attività amministrativa in materia di opere e lavori pubblici deve garantirne la qualità ed uniformarsi a criteri di efficienza e di efficacia …omissis….
Nell’art. 4 della stessa legge, si legge anche: …omissis… 4. L’Autorità: a) vigila affinché sia assicurata l’economicità di esecuzione dei lavori pubblici …omissis…;
In merito alla risoluzione delle controversie, come riportate nella letteratura, non è possibile trarre conclusioni definitive e soddisfacenti sia per la varietà delle cause che generano il contenzioso, sia per la continua evoluzione delle norme che disciplinano l’esecuzione delle opere pubbliche, sia perché la giurisprudenza, notevole ma indispensabile, non sempre è uniforme nelle decisioni e costante nel tempo.
Tuttavia, è possibile individuare nei comportamenti e nel modo di operare della committente e dell’appaltatore alcuni aspetti, che producono danni e conseguenti richieste di risarcimento e che è possibile individuare e trattare, in quanto, tutti o in parte, sono sempre presenti nel contenzioso fra i due citati contraenti. Infatti, le controversie, fra l’altro, non dipendono soltanto dalla qualità progettuale, che ne è certamente un punto rilevante e, spesso, determinante, ma è anche generato sia dalle varianti imposte dalla committente in corso d’opera e sia dagli inconvenienti, come le mancate o ritardate disposizioni operative o il mancato rispetto di norme e disposizioni regolamentari da parte sia dell’appaltatore che della stessa committente.
A. Le varianti
Da sempre, ma, soprattutto, negli ultimi decenni, le varianti alle opere appaltate sono state osteggiate ed aspramente censurate, perché ritenute sia fonte di dispendio di risorse e sia causa di ritardi nell’esecuzione e nella fruizione delle opere realizzate.
Nel merito, è possibile consultare, oltre alla letteratura specializzata, sia la dottrina che un notevole numero di decisioni giurisprudenziali.
Le varianti sono state oggetto anche dell’attenzione dell’Autorità, la quale in diverse occasioni1 si è pronunciata sull’argomento.
Ora, senza entrare nel merito delle norme relative, si riportano, in brevissima sintesi, alcune conclusioni alle quali è pervenuta l’Autorità, per l’attendibilità delle quali è necessario tenere conto sia del ridotto numero di anni per i quali sono disponibili i dati, sia per l’acquisizione dei dati che non è ancora a regime, sia del contesto socio-economico durante il quale sono effettuati gli appalti e sia delle schematizzazioni utilizzate per le valutazioni esposte nelle relazioni annuali, alcune citate in nota.
I dati, relativi agli appalti, forniti dalle stazioni appaltanti ed acquisiti, negli ultimi anni, dall’Osservatorio, oltre a tanti altri aspetti (numero annuale degli interventi, dislocazione per regione, finalità, ecc.), hanno consentito di esaminare sia l’andamento della spesa e sia il prolungamento dei tempi programmati (cfr. paragrafo seguente) per l’esecuzione dell’opera.
In particolare, il rapporto fra ribassi e varianti è stato esaminato dall’Autorità ed alcuni cenni sono stati riportati in altri studi.
Un altro aspetto, preso in esame dall’Autorità2 riguarda lo scostamento della spesa preventivata rispetto a quella effettivamente sostenuta.
Per la valutazione dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, è stato definito (cfr. nota), fra l’altro, l’indicatore di efficienza finanziaria (ΔC1), il cui valore compreso fra –1 e +1, consente di esprimere un giudizio in merito al raggiungimento o meno degli obiettivi di carattere finanziario.
In particolare, dall’esame dei risultati ottenuti mediante l’applicazione della formula, che consente il calcolo del suddetto indicatore, risulta che:
- per valori uguali a zero (ΔC1= 0), poiché il costo finale coincide con quello preventivato, si realizza il “pareggio finanziario” e può dedursi sia una buona progettazione e sia una altrettanto buona ed attenta direzione dei lavori. Evidentemente, analoga deduzione può trarsi per valori prossimi allo zero;
- per valori minori di zero (ΔC1< 0), poiché il costo finale è minore di quello progettuale, risulta che sono state realizzate economie, tanto maggiori quanto più l’indicatore è prossimo a –1;
- per valori maggiori di zero (ΔC1> 0), poiché è stato necessario impegnare nella realizzazione dell’opera una maggiore quantità di risorse rispetto a quelle previste, l’analisi è più complessa. Infatti, la maggiore spesa può essere dovuta, in generale, a fatti imprevisti ed imprevedibili, che non comportano un giudizio negativo sull’efficienza dell’amministrazione, alla quale non può essere imputato il fatto stesso, salvo ritardi ed inadeguatezza nell’affrontare la nuova situazione.
In effetti, occorre valutare, di volta in volta, se la maggiore spesa sia stata o meno provocata dai fatti suindicati o da errori ed omissioni progettuali o da imperizia e/o da trascuratezza dell’appaltatore.
Le conclusioni, riportate nella relazione annuale 2005, non tengono conto delle varianti e delle sospensioni dei lavori, che richiederebbero, dal punto di vista dell’esame dell’utilità statistica del dato, un approfondimento circa la qualità delle informazioni disponibili (relazione: pag. 226), e, di fatto, sono ottenute mediante l’applicazione della formula semplificata indicata in nota con la lettera ‘a’.
Dall’esame di 15.387 interventi, conclusi entro il 2005, per le classi di scostamento riportate in tabella, sono stati individuati il numero di interventi con valori dell’indicatore ΔC1 che rientrava in un determinato intervallo. Sono stati ottenuti (relazione citata: pag. 229) i seguenti risultati:
|
classe di scostamento (%) |
<=0 |
>0<5 |
>=5<10 |
>=10<20 |
>=20 |
|
ΔC1 (numero di interventi) |
4.516 |
4.836 |
2.204 |
2.366 |
1.165 |
|
Percentuale |
29,35% |
31.43% |
14,32% |
15,38% |
9,52% |
Dai risultati suindicati e con i limiti precedentemente precisati, risulta che nel 30% circa degli interventi non è stato necessario alcun rifinanziamento, e per un altro 30% circa il maggiore impegno di risorse è stato contenuto entro il 5%.
Solamente per il per il 9,52% degli appalti presi in esame, lo scostamento è stato superiore al 20%, ma, poiché i dati non risultano disaggregati, non è possibile individuare quanti di questi siano dovuti ad errore progettuale e quanti, invece, a fatti imprevedibili.
È anche necessario rilevare che gli indicatori (efficienza finanziaria e tempi di esecuzione) non tengono conto dei fattori esterni, che possono avere fatto lievitare il prezzo dell’appalto e/o provocato il prolungamento dei termini contrattuali.
Gli indicatori, pertanto, come definiti nella relazione 2005 sovradimensionano le inefficienze (pag. 227), ma costituiscono indicazioni di base, che dovranno essere affinate con l’individuazione degli indicatori ΔC2 e ΔT2.
Per gli studiosi e per i decisori, le relazioni dell’Autorità sono, in ogni caso, una fonte preziosa di notizie e di dati e, nel caso specifico, è anche possibile conoscere (pagg. 230 ss.) gli scostamenti per categorie di opere, per classe di importo e per tipologia di stazione appaltante (cfr. anche quaderno n. 4).
B. I tempi
Nella realizzazione dell’opera pubblica, il tempo riveste un’importanza notevole, e talvolta determinante, in tutte le fasi del procedimento, dalla concezione dell’opera alla progettazione, all’esecuzione, al collaudo.
Anche per i tempi, è stato proposto l’indicatore di efficienza temporale ΔT13, il quale, come ΔC1, può assumere valori compresi fra –1 e + 1, con lo stesso significato dei valori dell’indicatore di efficienza finanziaria.
I risultati dell’analisi, riportati nella relazione 2005 (pag. 229) e riferiti agli stessi interventi (15387), sono i seguenti:
|
classe di scostamento (%) |
<=0 |
>0<5 |
>=5<10 |
>=10<20 |
>=20 |
|
ΔT1 (numero di interventi) |
3.632 |
282 |
411 |
1.112 |
9.950 |
|
Percentuale |
23,60% |
1,83% |
2,67% |
7,23% |
64,66% |
Dai dati esposti, risulta che i risultati dell’efficienza temporale non sono confortanti come per quella finanziaria. Infatti, circa il 65% degli appalti esaminati sono stati ultimati con oltre il 20% di ritardo rispetto al termine fissato contrattualmente, mentre soltanto il 24% circa fu completato senza proroghe e senza sospensioni.
Per l’importanza che il tempo riveste nell’esecuzione dell’opera pubblica, si ritiene utile richiamare e/o formulare alcune considerazioni.
Da quanto esposto in altri studi, risulta che il tempo impiegato per la realizzazione dell’opera comprende una prima parte nella quale è interessata solamente la committente (progettazione, verifica, validazione, espropriazione dei terreni interessati, ecc.) ed una seconda nella quale si sovrappongono gli interessi e l’operato della stessa e dell’appaltatore.
Si era anche fatto notare che, per limitare il tempo complessivo della progettazione, sarebbe stato opportuno snellire le procedure interne di affidamento degli incarichi, di verifica e di controllo e dell’acquisizione dei nulla osta, autorizzazioni, ecc. Dovrebbe evitarsi in ogni caso, di ridurre il tempo concesso ai professionisti per la progettazione stessa e, successivamente, all’appaltatore per l’esecuzione dell’opera, dato che, operando in tal modo, si ottiene l’indubbio risultato di peggiorare sia la prima, talvolta affrettata e superficiale, e sia la seconda.
I tempi di esecuzione dell’opera dovrebbero essere regolati dal cronoprogramma predisposto dall’appaltatore e che dovrebbe costituire il riferimento per il controllo temporale dell’adempimento. Il condizionale, ora utilizzato, è d’obbligo, in quanto, talvolta, sono necessarie e vengono ordinate dalla committente lavorazioni, propedeutiche per la continuazione dei lavori, le quali, in base alle vigenti prescrizioni normative, non dovrebbero essere eseguite in assenza di una perizia approvata, dato che costituiscono le lavorazioni c.dd. arbitrarie, ma che l’appaltatore è costretto, talvolta, a realizzare per evitare l’eccessivo rallentamento della produzione, la sospensione dei lavori e/o la continua redazione di perizie di variante.
Ulteriori notevoli perdite di tempo e rallentamenti nella produzione di cantiere sono provocati da decisioni, relative a fatti nuovi o a necessità di modifiche da apportare ai materiali o a categorie di lavoro, ecc, che non vengono adottate tempestivamente. Rientrano in tale caso anche i tempi, talvolta, lunghissimi per l’approvazione e per l’eventuale rifinanziamento delle perizie suppletive.
D’altra parte, un cronoprogramma può avere un minimo di credibilità solamente se sono note tutte le lavorazioni da eseguire ed il tempo entro il quale le stesse devono essere realizzate (dies a quo e dies ad quem).
Sembra evidente che, nei casi ipotizzati (rallentamento dei lavori per fatto della committente, lavori non previsti, ma eseguiti in attesa che vengano approvati) il cronoprogramma non possa essere predisposto, proprio, perché carente dei suindicati presupposti.
La verifica delle lavorazioni ed il controllo delle lavorazioni eseguite in rapporto al tempo trascorso, come risulta dal cronoprogramma, devono essere effettuate dal d.l. in modo costante ed almeno in sede di emissione di ciascun certificato d’acconto.
Modesti solleciti mediante oo. di s. (ordini di servizio) predisposti, in caso di ritardo, al momento opportuno, potrebbero evitare controversie future, difficilmente componibili in via bonaria, oltre a garantire il controllo della spesa e l’attenta vigilanza nell’attività del cantiere.
Ai fini del risarcimento del danno, provocato dall’infruttuoso trascorrere del tempo, infine, si ribadisce che l’entità dello stesso, se spettante, è diverso nell’ipotesi della sospensione dei lavori o del rallentamento dell’attività del cantiere. Nell’art. 160 del Regolamento (d.m. n. 145/00: art. 25), infatti, sono state individuate le modalità di calcolo del danno dovuto alle spese generali improduttive ed alla perdita dell’utile, dovute alla sospensione dei lavori, mentre, nel secondo caso, i danni possono essere calcolati secondo i criteri generali.
La diversità nella determinazione dei danni risiede nei fatti stessi. In particolare, nella sospensione dei lavori, la struttura imprenditoriale impegnata può e deve essere opportunamente ridotta al minimo per consentirne solamente il mantenimento, mentre, nell’altro caso, la stessa struttura è impegnata per intero, ma produce in misura nettamente inferiore e la produzione perduta non può mai più essere recuperata4.
Anche se apparentemente in contrasto con i criteri utilizzati prima dell’entrata in vigore del d.m. n. 145/00, ai fini dell’entità del danno da risarcire, pertanto, è preferibile affrontare una sospensione dei lavori, il cui danno deve essere risarcito con le modalità prescritte nell’art. 160 del Regolamento, anziché una perdita di produzione, che, se dimostrata, deve essere risarcita integralmente.
C. Brevi considerazioni
Ottemperando alle disposizioni normative, nella relazione annuale 2005 dell’Autorità al parlamento, furono introdotti nella stessa gli indicatori di efficienza finanziaria e di efficienza temporale, riferiti a 15387 interventi, ed i cui risultati (paragrafi A e B), con i limiti riportati nella stessa relazione, possono essere ritenuti ragionevolmente attendibili.
D’altra parte, la soccombenza, parziale o totale, della p.a., negli anni, 2010, 2011 e 2012, è stata:
- anno di riferim.: 2010 - Relazione al parlam.: 2011 (pag. 164): 99,98%;
- anno di riferim.: 2011 - Relazione al parlam.: 2012 (pag. 12): 97,50% - (totale: 87,30%);
- anno di riferim.: 2012 - Relazione al parlam.: 2013 (pag. 313): 95,00%.
Quest’ultima, notevole, è semplicemente inaccettabile e, per necessità, dovrebbe essere ridotta entro limiti decorosi e decenti.
Gli indicatori suesposti, con le opportune aggregazioni o disaggregazioni e/o con le opportune aggiunte e/o modifiche, potrebbero contribuire a limitare la soccombenza della p.a. nelle controversie con l’appaltatore.
Poiché le fonti dei danni sono molteplici, per un buon inizio e per limitare i danni, si ritiene che:
- a. sia il progetto esecutivo dell’intervento e sia la verifica e la validazione dello stesso debbano essere predisposti ed effettuati nel rispetto, severo e rigoroso, delle norme vigenti5;
- b. la determinazione del danno debba essere effettuata mediante il calcolo della produzione perduta nei tratti temporali che devono essere individuati tenendo conto dello svolgimento dei lavori (consegna, proroghe, sospensioni lavori, ecc.)6;
- c. debbano essere individuati ed applicati ai contratti gli indicatori di efficienza finanziaria e temporale, suggeriti dall’Autorità ed opportunamente modificati ed integrati a seconda dell’obiettivo prefissato;
- d. evidentemente, quanto esposto perde di interesse qualora nel nuovo regolamento, se in corso di redazione, si adottino disposizioni per limitare la soccombenza alla quale si è fatto cenno in precedenza.
Non può escludersi che incentivi agli operatori e/o agli esecutori possano contribuire ad accelerare risultati positivi previsti in un contesto tanto difficile.
NOTE
1. Deliberazione 22 novembre 2000; Determinazione 11 gennaio 2001, n. 1; Deliberazione 7 febbraio 2001, n. 43; Deliberazione 21 marzo 2001, n. 69; Deliberazione 26 luglio 2001, n. 275; Deliberazione 17 aprile 2002, n. 110; Deliberazione 16 luglio 2002, n. 205; Deliberazione 5 marzo 2003, n. 41; Deliberazione 5 marzo 2003, n. 44; Deliberazione16 luglio 2003, n. 183; Deliberazione17 settembre 2003, n. 249; Deliberazione 14 gennaio 2004, n. 5; Deliberazione 21 aprile 2004, n. 60; Deliberazione 12 ottobre 2005, n. 82.
2. Autorità - Relazione annuale 2005 - pagg. 216 ss. - L’indicatore di efficienza finanziaria è dato dall’espressione:
ΔC1= (Cfin-Cprev)/Cprev (a)
nella quale:
Cfin è il costo finale dell’opera come indicato nel certificato di collaudo;
Cprev è il costo di aggiudicazione dell’appalto al netto del ribasso d’asta (importo contrattuale).
Per ottenere una migliore approssimazione dei risultati, l’indicatore ΔC1, mediante l’introduzione nella formula di una terza variabile, fu modificato nel modo seguente:
ΔC2= [Cfin-(Cprev+Cvar)]/(Cprev+Cvar) (b)
nella quale:
Cvar è il maggiore costo conseguente ad una variante progettuale dovuta a fatti oggettivamente imprevedibili e non controllabili. Esso va sommato al costo iniziale del contratto.
3. Autorità - Relazione annuale 2005 - pagg. 216 ss. - L’indicatore di efficienza temporale o di programmazione è dato dall’espressione:
ΔT1= (Tfin-Tprev)/Tprev (c)
nella quale:
Tfin è la differenza tra la data effettiva di fine lavori e la data di inizio lavori;
Tprev è la differenza tra la data prevista di fine lavori e la data di inizio lavori.
Per ottenere una migliore approssimazione dei risultati, l’indicatore ΔC1, mediante l’introduzione nella formula di una terza variabile, fu modificato nel modo seguente:
ΔT2= [Tfin-(Tprev+ Sosp)]/(Tprev+ Sosp) (d)
nella quale:
Sosp è la durata della sospensione regolarmente autorizzata e avallata da relative concessioni di proroga, nonché dovuta a fatti oggettivamente imprevedibili e non controllabili.
In merito ai tempi di esecuzione, può consultarsi anche il quaderno n. 4.
4. Lodo arb. 25-01-78, n.6 - 6° quesito -
Risarcimento delle perdite subite per mancati utili. - …la
mancata esecuzione dei lavori …è pacificamente addebitabile al
Consorzio, onde legittimamente esso deve essere chiamato a
rispondere dei mancati utili dipendenti dalla minore produzione
dell’organizzazione imprenditoriale approntata, e che non possono
intendersi introitati successivamente, con la esecuzione completa
dell’appalto, perché il lucro non realizzato nel periodo, da una
determinata organizzazione imprenditoriale, non viene mai più
prodotto e si perde in via definitiva.
Conforme: Lodo arb., 05/12/88, n. 98 (A.G.O.P., 1989/1, 812)
5. Può essere utile consultare: “Progetto esecutivo e risarcimento del danno” Grafill - Riv. “Lavori pubblici” 06-02-2022.
6. Può essere utile consultare: “Programma di esecuzione dei lavori, riserve e risarcimento del danno nei lavori pubblici” Grafill - Riv. “Lavori pubblici” 30-06-2021.
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