Livelli di progettazione, il no di ANAC alla loro omissione

Gravi omissioni nei livelli di progettazione, sovrapposizione di incarichi professionali esterni svolti in maniera lacunosa, oltre 100mila euro di risorse extra assegnate per le consulenze: sono solo alcuni dei punti critici rilevati da ANAC con la delibera del 19 ottobre 2022, n. 493, relativa all'operato di una Stazione Appaltante in riferimento alla progettazione di un porto turistico.

Omissione dei livelli di progettazione e abuso di consulenze professionali esterne: la delibera ANAC 

La questione nasce dall’esposto di alcuni consiglieri comunali, con il quale hanno segnalato diverse criticità relative alla fase di progettazione definitiva di un progetto per la messa in sicurezza e potenziamento dei porti regionali, presentato nell'ambito di una Manifestazione di interesse e finanziato con fondi europei. In particolare, sono stati segnalati:

• l’assenza del documento preliminare alla progettazione e della progettazione preliminare;
• l’assenza della verifica e validazione del progetto definitivo e una sostanziale carenza del livello di approfondimento dello stesso;
• la conseguente carenza dei requisiti necessari per l’affidamento dei lavori con la procedura dell’appalto integrato;
• un artificioso frazionamento degli incarichi di progettazione affidati.

La valutazione delle proposte avveniva non solo in base alla coerenza con i fondi e programmi comunitari e nazionali di riferimento, ma anche in base al livello di progettazione delle stesse.

In particolare:

• venivano ammesse a finanziamento le proposte aventi il livello minimo di progettazione esecutivo o definitivo validato nel caso in cui fosse possibile procedere all’affidamento con appalto integrato;
• venivano ammesse a finanziamento per la sola progettazione le proposte non aventi il livello minimo di progettazione esecutivo o definitivo validato, nel caso in cui fosse possibile procedere all’affidamento con appalto integrato. Soltanto al conseguimento del livello di progettazione esecutivo o definitivo validato, l’intervento poteva essere sottoposto nuovamente alla valutazione di ammissione al finanziamento.

I rilievi dell'Autorità Nazionale Anticorruzione

Sulla base della segnalazione e degli atti acquisiti, ANAC ha riscontrato criticità nei seguenti ambiti:

• la procedura di approvazione della progettazione definitiva;
• l’attività della Stazione Appaltante a valle dell’approvazione del progetto definitivo.

In riferimento all’iter di approvazione della progettazione definitiva, nella delibera è stato specificato che sono stati omessi i precedenti livelli di progettazione ai sensi dell’art. 23, comma 4, secondo capoverso del d.lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici); inoltre, non è stata effettuata la procedura di verifica/validazione.

I livelli di progettazione

Sulla possibilità di omettere i precedenti livelli di progettazione, ANAC ha ricordatooche l’art. 23 comma 1 del d.lgs. 50/2016 stabilisce che “La progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo”.

Le deroghe sono consentite esclusivamente in casi di interventi di modesto impegno tecnico ed economico: ad esempio, ai sensi dell’art. 23 comma 3-bis del d.lgs. 50/2016 la norma consente una progettazione semplificata per gli appalti di manutenzione ordinaria fino a un importo di 2 milioni e mezzo di euro, anche sulla base del solo progetto definitivo. Anche il comma 4 dell’art. 23 rientra in tale ottica derogatoria poiché il legislatore consente “l’omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione” (comma 4, secondo periodo); tuttavia, tale disposizione va letta insieme a quanto disposto dal primo periodo del medesimo comma, ai sensi del quale ciò può essere disposto “in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell’intervento “.

In questo caso l’importo, pari a 7 milioni di euro, è di gran lunga superiore e Anac non ritiene che per tipologia e dimensione possa rientrare in questo regime derogatorio e semplificato di progettazione; va considerato, infatti, che trattasi di un intervento fortemente impattante sul territorio (dal punto di vista urbanistico, infrastrutturale, ambientale, economico, ecc.) e che pertanto appare di fondamentale importanza l’esatta individuazione di una serie di elementi quali-quantitativi che trovano la loro naturale collocazione in uno studio di fattibilità e/o in un progetto preliminare.

Relativamente alla differente natura dei differenti livelli di progettazione e della loro naturale connessione logica la stessa Autorità si è espressa con la Delibera n. 96 del 19 gennaio 2022, osservando che “I tre livelli di progettazione - «livelli di successivi approfondimenti tecnici» (art. 23, comma 1 del d.lgs. 50/2016) - si configurano come approfondimenti di carattere sia “qualitativo” sia “quantitativo”, in quanto oltre a sviluppare un progressivo incremento del grado di dettaglio tecnico/economico dell’intervento concretizzano fasi concettualmente distinte del processo progettuale, con contenuti e finalità differenti e interagenti tra loro con continuità”.

Conclusivamente sul punto si rileva quindi una disapplicazione dell’art. 23 comma 1 del d.lgs. 50/2016 e una impropria applicazione del successivo comma 4 in ordine alla possibilità di omettere uno o più livelli di progettazione.

Per altro il progetto definitivo consegnato dall’architetto, è stato approvato, in assenza della procedura di verifica/validazione, in violazione dell’art. 26 comma 3 del d.lgs. 50/2016 che stabilisce che l’attività di verifica della progettazione deve essere eseguita prima dell’approvazione del progetto.

Le consulenze professionali extra 

Dopo l’inserimento del progetto definitivo nella graduatoria della Regione, l’Amministrazione Comunale ha affidato diversi incarichi professionali: consulenza specialistica per il completamento della progettazione definitiva e sottoscrizione della stessa, servizi di indagini geognostiche e geotecniche, relazione geologica e geotecnica, relazione agronomica, relazione archeologica.

Dall’esame della documentazione acquisita sono state rielvate due distinte problematiche:

• il progetto predisposto ai fini della partecipazione della manifestazione di interesse regionale e qualificato come di livello definitivo, nonostante le successive integrazioni progettuali realizzate dai consulenti, era ancora lacunoso e non presentava i caratteri richiesti dall’art. 23 comma 7 del d.lgs. 50/2016;
• le spese sostenute dall’Amministrazione per le integrazioni progettuali di cui sopra, sono pari a circa 100mila euro. Secondo ANAC, “questa proliferazione di incarichi tecnici a valle della progettazione iniziale sicuramente non giova al carattere di unitarietà della stessa; inoltre, sembra registrarsi una sovrapposizione di incarichi professionali e di attività che denota profili di carenza nella predisposizione degli elaborati progettuali da cui potrebbe emergere anche un profilo suscettibile di valutazione di carattere erariale”.

Le conclusioni dell’Autorità

Sulla base di tutti questi elementi, ANAC ha deliberato che:

• la procedura seguita dall’Amministrazione comunale ha comportato una disapplicazione dell’art. 23 comma 1 del d.lgs. 50/2016 in materia di livelli di progettazione e un'impropria applicazione del successivo comma 4 in ordine alla possibilità di omettere uno o più livelli di progettazione;
•  l’Amministrazione ha approvato un progetto classificato come di livello definitivo in assenza della procedura di verifica/validazione in violazione dell’art. 26 comma 3 del d.lgs. 50/2016 che stabilisce che l’attività di verifica della progettazione deve essere eseguita prima dell’approvazione del progetto;
• l’originaria progettazione definitiva elaborata all’interno dell’Amministrazione ai fini della partecipazione alla Manifestazione di interesse regionale è stata fatta oggetto di ripetute modifiche e integrazioni con il conferimento di appositi affidamenti di incarichi professionali a soggetti esterni ma nonostante ciò risulta ancora priva dei caratteri richiesti dall’art. 23 comma 7 del d.lgs. 50/2016, come palesemente evidenziato da alcuni riscontri resi da Amministrazioni convocate in sede di Conferenza di servizi;
• sono stati impegnati oltre 100milaeuro tra consulenze specialistiche e incarichi professionali esterni, alcuni di questi sovrapponibili e svolti anche in maniera approssimativa e che nonostante tutto resta ancora da affidare l’incarico per la validazione/verifica;
• in linea generale la Stazione Appaltante non ha tenuto un comportamento ispirato ai principi di cui all’art. 30 del d.lgs. 50/2016 atteso che a fronte di un progetto approvato come di livello definitivo nel luglio 2018 – privo della preventiva procedura di verifica/validazione – e presentato nel dicembre dello stesso anno in sede regionale per l’ammissione a finanziamento, allo stato attuale è ancora in corso la Conferenza di Servizi finalizzata all’ottenimento dei necessari pareri/nulla osta sul progetto definitivo medesimo così come successivamente integrato e approfondito.

Per tutte queste ragioni ANAC ha richiesto alla Stazione appaltante, ai sensi dell’art. 213 comma 13 del d.lgs. 50/2016, un riscontro entro 30 giorni su valutazioni e iniziative assunte in merito alla procedura.