Mancata indicazione costi della manodopera: il bando va annullato?

L'omessa indicazione dei costi della manodopera nella lex specialis di gara non è motivo di illegittimità dell'intera procedura, perché non implica l’impossibilità da parte dell’OE di formulare un’offerta.

Il costo rappresenta infatti soltanto una mera stima non vincolante per i concorrenti e che è suscettibile tutt’al più di esclusione del concorrente quando si sia in presenza di violazioni sui minimi salariali.

Costi della manodopera: il TAR sulla validità della procedura di gara

A spiegarlo è il TAR Lombardia con la sentenza del 5 luglio 2024, n. 2077, con cui ha respinto il ricorso di un concorrente scondo cui l’aggiudicazione in favore di un’altra impresa per l’affidamento di un servizio sarebbe stata illegittima per insostenibilità economica dell’offerta, nonché per omissione da parte della S.A. di una valida e seria verifica di congruità sui costi della manodopera, per altro non indicati nel bando di gara.

Ne sarebbe derivata una presunta illegittimità della lex specialis in violazione dell’art. 41, del D.Lgs n. 36/2023 del Codice dei contratti pubblici per la mancata indicazione del costo della manodopera da scorporare dall’importo assoggettato a ribasso. 

Sul punto, ricorda il giudice che, ai sensi del comma 14 del citato art. 41, "Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”. Il divieto di ribasso del costo del personale indicato nel bando non è quindi assoluto ma relativo.

Indicazione dei costi della manodopera ha valore indicativo

Tale norma va poi coordinata con l’art. 110 comma 5 del Codice dei contratti, secondo il quale “La stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l’offerta è anormalmente bassa in quanto: d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13”.

La norma evidenzia che il giudizio di anomalia del costo del personale è interno all’offerta in quanto comporta il confronto tra il costo del personale offerto e quello indicato dai CCNL e dalle tabelle ministeriali.

Ne consegue che l’indicazione dei costi della manodopera nel bando ad opera della stazione appaltante ha valore meramente indicativo e la sua omissione non comporta l’impossibilità di presentare un’offerta, avendo carattere inderogabile solo il mancato rispetto dei CCNL applicabili e delle tabelle ministeriali negli altri casi.

In definitiva, l’omissione dell’indicazione dei costi della manodopera nel bando non permette di sottoporre a riduzione senza limiti la spesa di personale e quindi non costituisce vizio idoneo a travolgere l’intera gara, ma può costituire solo vizio dell’offerta che abbia indicato le spese del personale non rispettose dei livelli salariali applicabili al caso di specie.

Verifica anomalia dell'offerta nei settori speciali: la disciplina nel nuovo Codice Appalti

Il TAR ha anche evidenziato come la gara in oggetto riguardasse un affidamento rientrante nei settori speciali ai sensi del Libro III del d.Lgs. n. 36/2023. Inoltre per quanto riguarda gli appalti sottosoglia, ai sensi dell’art. 50, comma 5, dello stesso Codice, “Le imprese pubbliche, per i contratti di lavori, forniture e servizi di importo inferiore alle soglie europee di cui all’articolo 14, rientranti nell'ambito definito dagli articoli da 146 a 152, applicano la disciplina stabilita nei rispettivi regolamenti, la quale, se i contratti presentano un interesse transfrontaliero certo, deve essere conforme ai principi del Trattato sull’Unione europea a tutela della concorrenza”.

Il Regolamento, nello specifico, precisava che “Le Società possono prevedere nella documentazione di gara la verifica della congruità dell’offerta ai sensi dell'art. 97 del Codice”. Dall’esame degli atti risulta che la disciplina di gara non ha previsto lo svolgimento del giudizio di anomalia dell’offerta.

La disciplina della valutazione di anomalia dell’offerta prevista dall’art. 54 del Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36:

• non è applicabile in via diretta ai settori speciali in quanto la norma appartiene al Libro II del Codice dei contratti e che in merito l’art. 141 dello stesso Codice stabilisce che “Ai contratti di cui al presente Libro si applicano, oltre alle sue disposizioni: e) nell’ambito del Libro II, Parte II, gli articoli 57, 60 e 61”;
• non è richiamata e quindi non è direttamente applicabile, neppure nella parte in cui stabilisce che “In ogni caso le stazioni appaltanti possono valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa”.

Nel caso di specie, la valutazione di anomalia dell’offerta è stata effettuata in mancanza di autovincolo, con la conseguenza che essa non si inserisce nel procedimento di aggiudicazione e non è sindacabile dal giudice per mancanza della norma giuridica di comparazione.