Nuova costruzione e ristrutturazione edilizia: il TAR sulle differenze post Decreto Semplificazioni

Nuova costruzione, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia e relativo regime giuridico dei titoli edilizi. Si parla di questo, alla luce del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) come modificato dal D.L. n. 76/2020 (Decreto Semplificazioni-bis), all'interno della sentenza del TAR Campania 8 luglio 2021, n. 1680 che ci consente di approfondire l'argomento.

Nuova costruzione e ristrutturazione edilizia: la sentenza del TAR Campania

A finire sui tavoli del TAR è il provvedimento di rigetto di una istanza volta ad ottenere il permesso di costruire per il completamento del fabbricato. Il caso trattato dai giudici di primo grado è molto semplice, risalente nel tempo ma molto frequente: riguarda un terreno sul quale nel 1982 era stato costruito un fabbricato rurale, costituito da un piano sottostrada, un piano terra ed un piano primo con sottotetto e copertura incidenti, collegati da una scala esterna in cemento armato, strutturalmente giuntata rispetto al fabbricato e non tompagnata. Le strutture risultavano complete come da certificato di collaudo statico registrato presso il Genio civile, il piano sottostrada risultava completato, mentre il piano terra ed il piano primo erano al rustico, con copertura a quattro falde completata. Il fabbricato era poi collegato alla rete idrica comunale.

Il fabbricato viene ereditato dagli eredi del proprietario che inoltrano all’Amministrazione una richiesta di permesso di costruire per il suo completamento.

Il rigetto del permesso di costruire

A questo punto l'amministrazione comunica agli attuali ricorrenti i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, rappresentando la “non ammissibilità dell’intervento di “nuova costruzione”, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e) del DPR n. 381/2001 il quale in “Aree di Alta attenzione (A 4) del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico – Rischio frana, e, secondo le “Norme di attuazione e misure di salvaguardia del PSAI-Rf” in tali aree sono consentiti soltanto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia…” e, quindi, emette il provvedimento ufficiale di rigetto.

Il ricorso

La vicenda non finisce qui e come al solito a sbrogliare la matassa ci pensano i giudici, sempre più presenti quando si parla di normativa edilizia. I proprietari propongono, infatti, ricorso eccependo la difformità del diniego rispetto alle definizione degli interventi edilizi contenuta nell'art. 3 del Testo Unico Edilizia (TUE).

Eccezione accolta dal tribunale di primo grado che ha fatto una disamina ragionata riguardo le linee differenziali che connotano le figure della nuova costruzione, del risanamento conservativo e della ristrutturazione edilizia.

Nuova costruzione

I giudici rilevano che per “nuova costruzione” (art. 3, comma 1, lettera e) del TUE) si intende "qualsiasi intervento che consista in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo; il tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell’irreversibilità spazio-temporale dell’intervento; la configurabilità di una pertinenza urbanistico-edilizia richiede, invece, non solo la sussistenza di un rapporto funzionale costituto dal nesso strumentale dell'opera accessoria a quella principale, ma anche un elemento strutturale ovvero una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa in cui esso inerisce; l’esiguità deve essere un elemento ineliminabile, atteso che l’opera non deve creare un carico urbanistico".

Restauro e risanamento conservativo

Rientrano nella definizione di "restauro e risanamento conservativo" (art. 3, comma 1, lettera c) del TUE) tutti quegli "interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio".

Ristrutturazione edilizia

Per quanto concerne, infine, gli interventi di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lettera d) del TUE) la giurisprudenza è chiara nel ritenere che "per stabilire se un intervento vada ascritto alla categoria della ristrutturazione edilizia piuttosto che a quella del restauro o risanamento conservativo, occorre effettuare una valutazione complessiva e sistemica del medesimo, verificando se le opere realizzate abbiano comportato o meno il rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dello stesso, incompatibile con i concetti di restauro e risanamento conservativo che invece presuppongono la realizzazione di opere che lasciano inalterata la struttura originaria".

Secondo i giudici "affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia e non di risanamento conservativo, è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi ovvero l'ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell'edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente; ciò determina il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie".

Nell’ambito applicativo della ristrutturazione edilizia, sono ricompresi quegli interventi "rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente; tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti".

La definizione di ristrutturazione edilizia post D.L. n. 76/2020

Il TAR ricorda una giurisprudenza consolidata per la quale rientrano tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli di "demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente". L'art. 30, comma 1, del Decreto-Legge n. 69/2013 ha eliminato il requisito del rispetto della sagoma, così che l'intervento di demolizione e ricostruzione di un manufatto che rispetti la volumetria del precedente, anche se con sagoma diversa, rientra nella ristrutturazione edilizia.

A dirimere ogni dubbio ci ha poi pensato il Decreto Legge n. 76/2020 (Decreto Semplificazioni) che, nell’incidere in maniera significativa sul regime giuridico dei titoli edilizi, semplificandoli e ridefinendoli nei loro contorni applicativi, ha riscritto i margini di operatività della stessa fattispecie della ristrutturazione edilizia.

La ristrutturazione pesante e leggera

Il TAR rileva che ad oggi si possono distinguere:

• la ristrutturazione pesante, assentita mediante permesso di costruire o SCIA e così descritta nei termini di cui all’art. 10 comma 1, lett. c), del D.P.R. 380/01: “gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42";
• la ristrutturazione leggera, come scandita nei termini di cui all’art. 3, comma 1, lett. d): "costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza".

La preesistenza del fabbricato

Nel caso di specie è incontestabile che l'intervento possa rientrare nella categoria della ristrutturazione edilizia e non della nuova costruzione, e più precisamente nell'ambito della ristrutturazione leggera, stante sia la non ravvisabilità di alcuno degli elementi di cui alla lett. c) dell’art. 10 del TUE, sia la possibilità di accertare, in concreto, la preesistente consistenza dell’immobile, nei suoi termini strutturali, su cui va ad incidere il nuovo intervento di completamento, per il quale è richiesto il permesso di costruire.

La ristrutturazione edilizia presuppone come elemento indispensabile la preesistenza del fabbricato nella consistenza e con le caratteristiche planivolumetriche ed architettoniche proprie del manufatto che si vuole ricostruire; non è sufficiente quindi che si dimostri che un immobile in parte poi crollato o demolito è esistente, ma è necessario che si dimostri oltre all'an anche il quantum e cioè l'esatta consistenza dell'immobile preesistente del quale si chiede la ricostruzione; occorre, quindi, la possibilità di procedere, con un sufficiente grado di certezza, alla ricognizione degli elementi strutturali dell'edificio, in modo tale che, seppur non necessariamente "abitato" o "abitabile", esso possa essere comunque individuato nei suoi connotati essenziali, come identità strutturale, in relazione anche alla sua destinazione.

Nel caso di specie questa preesistente consistenza è palesemente percepibile e concretamente riscontrabile, nei suoi tratti costruttivi, sostanziali e funzionali, peraltro evincibili dai rilievi fotografici versati in atti. Proprio pr questo motivo il ricorso è stato accolto e il diniego gravato è illegittimo, in ragione della conformità dell’intervento contestato, qualificato perciò solo alla stregua di ristrutturazione edilizia leggera, rispetto al Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico e Rischio Frana, che contempla, tra gli interventi assentibili, proprio la ristrutturazione edilizia.