Nuove costruzioni e tutela della concorrenza: il Consiglio di Stato sulla vicinitas commerciale

Nel caso in cui venga impugnato un titolo edilizio come un permesso di costruire, il criterio della vicinitas non può valere da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso.

Si tratta di un principio che vale anche nel caso in cui si invochi la c.d. “vicinitas commerciale”, definita, in generale, come la posizione dei soggetti che agiscono come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d'affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata.

Nel caso in cui venga impugnato quindi un atto come un permesso di costruire per la realizzazione di un’attività commerciale, occorre dimostrare in modo rigoroso il pregiudizio derivante dalla realizzazione dell'intervento assentito, senza che esso si possa presumere dalla mera vicinitas commerciale, dato il rilievo attribuito dall’Unione europea e dal legislatore nazionale alla libertà di concorrenza.

Vicinitas commerciale: l'equilibrio con la libertà di iniziativa economica

Sulla base di questi presupposti, il Consiglio di Stato, con la sentenza del 10 marzo 2025, n. 1946, ha respinto il ricorso presentato da alcune società proprietarie di strutture alberghiere situate nel centro storico di un Comune, che avevano impugnato il permesso di costruire in deroga rilasciato alla società controinteressata per la realizzazione di un nuovo complesso alberghiero, ai sensi dell’art. 14, co. 1 bis, d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), approvando contestualmente lo schema di convenzione ai sensi dell’art. 28 - bis del d.P.R. 380/2001.

Secondo le appellanti:

• l’offerta alberghiera in città sarebbe già stata sufficiente a soddisfare la domanda di alloggi e la realizzazione di una nuova struttura ricettiva avrebbe avuto un impatto significativo sulla loro attività economica;
• sarebbe sussistita la vicinitas commerciale, configurando un pregiudizio economico nei loro confronti;
• sarebbe stato errato il richiamo alla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 21/2022, che è limitata alla vicinitas edilizia e non tratta degli atti aventi rilevanza urbanistica e/o commerciale e/o, per i quali la legittimazione al ricorso andrebbe valutata in relazione agli effetti diretti e indiretti provocati alla zona urbanistica e alle attività commerciali;
• si sarebbero limitate a far valere un interesse giuridico al rispetto della disciplina urbanistica comunale, che ha posto in sede di pianificazione il divieto di nuove strutture alberghiere nel centro storico e ad aver stabilito un numero contingentato anche per i bar e i ristoranti.

In sostanza, l’art. 14, co. 1 bis, d.P.R. 380/2001 consente la ristrutturazione in deroga rispetto al piano degli interventi esclusivamente “per finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo, e di recupero sociale ed urbano dell’insediamento”.

Nel progetto in questione non sarebbe ravvisabile nessuna di queste finalità, ddal momento che tra le destinazioni d’uso ammesse nel centro storico a non vi è quella ricettiva-alberghiera, la deroga non avrebbe potuto essere disposta.

Vicinitas: quando è possibile fare ricorso?

Palazzo Spada ha respinto il ricorso, ricordando che con la sentenza n. 22/2021, l’Adunanza plenaria con riferimento specifico alla vicinitas urbanistico – edilizia, ha evidenziato che:

• la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere sono condizioni dell’azione, autonome e distinte fra loro; ognuno di esse va allegata e provata; in particolare, non si può affermare che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, interesse che va inteso e provato come “specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato”, distinto quindi da un mero interesse di fatto al ripristino della legalità violata;
• nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato

Le società appellanti, che hanno impugnato solo il titolo edilizio e non anche le autorizzazioni commerciali, non hanno adeguatamente documentato la vicinitas edilizia.

Gli alberghi gestiti dalle odierne appellanti insistono in punti diversi del centro storico, distanti centinaia di metri dal compendio immobiliare oggetto dell’intervento edilizio; il fatto che la nuova struttura ricettiva si collochi nel centro urbano nel quale sono inseriti e operano non è sufficiente a ravvisare la sussistenza delle condizioni dell’azione proposta, non essendo stata allegata una lesione specifica della posizione giuridica soggettiva delle ricorrenti.

Spiega Palazzo Spada che non trova riconoscimento nel nostro ordinamento giuridico una vicinitas meramente urbanistica, giustificata dall’interesse alla corretta gestione del territorio comunale, sotto il profilo della pianificazione urbanistica, che non sia nel contempo supportata anche dalla lesione (sotto il profilo edilizio) della posizione giuridica soggettiva della parte ricorrente.

Vicinitas commerciale: condizioni per la sussistenza

In riferimento alla vicinitas commerciale, essa è definita, in generale, come la posizione dei soggetti i quali “agendo come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d'affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata”.

L’interesse azionabile in termini di vicinitas commerciale è appunto un interesse di tipo commerciale; a tale riguardo, dedurre a questo titolo motivi di carattere edilizio rappresenta “un uso strumentale della tutela accordata ai soggetti terzi, in materia di provvedimenti di natura urbanistico-edilizia, a tutela di un interesse di fatto, finalizzato ad ostacolare la realizzazione di uno stabilimento concorrente”.

In particolare, la concorrenza sul mercato fra le imprese è uno degli obiettivi che l’Unione europea, e in precedenza la Comunità economica europea, ha sempre promosso nel proprio interno. Solo se è necessario garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali, l’Amministrazione pubblica può limitare o escludere l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.

Ammettere il ricorso alla tutela giurisdizionale per interessi di tipo diverso comporterebbe una limitazione della libera concorrenza, a salvaguardia di posizioni commerciali già acquisite e in contrasto con il principio eurounitario di libera concorrenza cui debbono ispirarsi le attività commerciali.

Per poter fornire la prova della c.d. vicinitas commerciale e, conseguentemente, della legittimazione a ricorrere, è del tutto insufficiente la mera affermazione di parte della sussistenza di un comune “bacino d'utenza” fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale asseritamente leso.

Tenendo conto che nel caso in esame, non è ravvisabile una violazione delle specifiche esigenze di tutela (della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali), ma solo un richiamo all’incidenza negativa che la nuova iniziativa imprenditoriale produrrà sui ricavi delle attività da esse gestite, non è possibile presentare ricorso.

Il ricorso è stato quindi respinto: l’impugnazione è in contrasto con i principi di matrice euro-unitaria recepiti dall'ordinamento in materia di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, senza che possa essere invocata nè una vicinitas di natura urbanistica nè quella di natura commerciale.