Omissione costi manodopera determina esclusione da una gara?

La mancata presentazione nell’offerta economica dei costi relativi alla manodopera e degli oneri sulla sicurezza può portare all’esclusione da una gara d’appalto? Una nuova risposta arriva dalla Terza Sezione Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7036/2021, nella quale si fa riferimento a una copiosa giurisprudenza nel merito.

Omessa indicazione costi manodopera ed esclusione da gara: la sentenza del Consiglio di Stato

Il ricorso a Palazzo Spada è conseguenza della sentenza TAR Lazio sez. di Latina n. 333/2021, che aveva annullato per anomalia dell’offerta l’affidamento di un servizio a un operatore economico che aveva omesso di indicare i costi relativi alla sicurezza dei lavoratori, di formazione del personale e i costi relativi all’acquisto, manutenzione e miglioramento dei macchinari necessari all’espletamento del servizio oggetto di gara.

In particolare, era stata riscontrata la violazione dei minimi inderogabili delle voci di costo c.d. sensibili, cioè della manodopera e della sicurezza, dal momento che essa avrebbe sottostimato il costo del personale direttivo (staff aziendale) e di coordinamento con mansioni di gestione, controllo e coordinamento oltre a non considerare gli oneri per dispositivi di protezione individuale, visite mediche e formazione sulla sicurezza per 267 addetti.

Indicazione costi manodopera nell’offerta economica è obbligatorio?

I giudici hanno quindi richiamato l’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016, che pone a carico di ogni operatore economico l’onere di indicare espressamente nell’offerta economica “i propri costi della manodopera”, anche al fine di consentire lo svolgimento del successivo subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta previsto dal successivo art. 97.

Si tratta di un obbligo dichiarativo a pena di esclusione che riguarda il singolo “operatore” e ha come oggetto i costi da sostenere effettivamente da quest’ultimo per garantire l’esecuzione dell’appalto. Le uniche deroghe a tale obbligo sono quelle previste dalla stessa disposizione (forniture senza posa in opera, servizi di natura intellettuale, affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a), nessuna delle quali ricorrente nel caso in esame.

La portata escludente dell’inosservanza dell’obbligo in parola da parte del singolo operatore economico fissato dalla richiamata disposizione nazionale è stata avallata anche a livello comunitario con la sentenza della Corte di Giustizia, sez. IX, 2 maggio 2019, in causa C-309/18, che ha evidenziato:

a) l'obbligo di indicare separatamente gli oneri per la sicurezza aziendale in sede di offerta discende chiaramente dal combinato disposto dell'art. 95, comma 10, del Codice dei contratti pubblici e dell'art. 83, comma 9, che non consente la regolarizzazione di carenze concernenti l'offerta tecnica o economica;

b) qualsiasi operatore economico ragionevolmente informato e normalmente diligente si presume a conoscenza dell'obbligo in questione;

c) la regola opera anche nell'ipotesi in cui l'obbligo di indicare i suddetti costi separatamente non sia specificato nella documentazione della gara d'appalto, sempre che tale condizione e tale possibilità di esclusione siano chiaramente previste dalla normativa nazionale relativa alle procedure di appalti pubblici espressamente richiamata in detta documentazione;

d) nei casi in cui il bando di gara si accompagni alla predisposizione di modelli dichiarativi ad uso obbligatorio concretamente privi di spazio fisico per l'indicazione separata dei costi della manodopera, si demanda al giudice del merito la verifica della “materiale impossibilità” di evidenziare i costi in questione, legittimando l'eventuale attivazione del soccorso istruttorio.

La ratio dell’obbligo dell’indicazione separata dei costi della manodopera risiede nella tutela delle condizioni dei lavoratori cui si accompagna la finalità di consentire alla stazione appaltante la verifica della serietà dell’offerta economica, in particolare, in presenza di offerte anormalmente basse.

L’indicazione del costo della manodopera svolge così una duplice funzione:

• verificare un’eventuale anomalia dell’offerta;
• formulare un’offerta consapevole e completa sotto tutti i profili sopra evidenziati.

Di conseguenza, l’obbligo di indicazione degli oneri della manodopera, non assolto correttamente da parte dell’operatore economico ricorrente, ha portato a confermare l’esclusione automatica dalla gara: il Consiglio ha quindi respinto l’appello, confermando la sentenza di primo grado.