Ordine di demolizione: i destinatari del provvedimento

Il mero possessore o gestore di un bene immobile altrui, interessato da opere edilizie abusive, non può essere destinatario dell'ingiunzione di demolizione, quando non sia accertato che l'abuso sia a lui ascrivibile.

Ordine di demolizione: a chi è destinato?

Sulla base di questi presupposti, il Consiglio di Stato, con la sentenza del 16 ottobre 2023, n. 9014, ha accolto il ricorso presentato dagli eredi del gestore di una struttura alberghiera, destinatario di un’ingiunzione di demolizione di opere abusive che non aveva mai realizzato, ma che erano state fatte dal gestore precedente. In primo grado, aveva anche fatto presente che gli unici interventi realizzati sulla struttura erano stati semplicemente di miglioramento igienico-sanitario e di sicurezza non incidenti sulla sagoma, sulla superficie o sul volume e quindi senza che ci fosse necessità di permesso di costruire.

Il TAR non è stato d’accordo, confermando il provvedimento del Comune; da qui l’appello al Consiglio di Stato, nel quale si è fatto presente l’errore commesso dal Tribunale nel ritenere che gli interventi posti in essere dal gestore, tutti eseguibili senza necessità di titolo abilitativo, avessero comportato un cambio di destinazione d’uso (in particolare da rifugio ad albergo) in assenza di permesso di costruire e che sarebbe gravato su costui l’onere di dimostrare che non fossero a lui addebitabili gli abusi contestati.

Utilizzo opera abusiva non corrisponde a responsabilità degli illeciti

Palazzo Spada ha dato ragione agli appellanti, premettendo che, come recentemente affermato da questa Sezione, il mero possessore o gestore di un bene immobile altrui, interessato da opere edilizie abusive, non può essere destinatario dell'ingiunzione di demolizione, quando non sia accertato che l'abuso sia a lui ascrivibile.

Spiegano i giudici d’appello che la mera utilizzazione di un’opera edilizia abusiva non costituisce in sé illecito punibile, anche se vi sia consapevolezza della natura abusiva dell’opera; il gestore di un bene, di regola, non ha titolo per disporne, mentre il fatto di indirizzare l’ingiunzione di demolizione al mero possessore o detentore, sul presupposto che ha la disponibilità materiale dell’immobile su cui insistono gli abusi e che perciò ne trae vantaggio, significa, in pratica, rendere l’utilizzatore responsabile per un fatto a lui non ascrivibile.

Ordine di demolizione: le disposizioni del Testo Unico Edilizia

Sul punto il Consiglio ha richiamato l’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) il quale stabilisce che l’ingiunzione di demolizione va indirizzata al proprietario o al responsabile degli abusi edilizi: se il legislatore avesse voluto porre in posizione di garanzia qualsiasi utilizzatore di un’opera edilizia abusiva, ancorché non proprietario né responsabile, l’avrebbe esplicitato in altro modo.

In tal senso, la giurisprudenza si è recentemente pronunciata ritenendo che ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001,:

• “la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso”;
• "il fatto di utilizzare un'opera edilizia abusiva non può considerarsi sufficiente a fondare il titolo di responsabilità e, conseguentemente, la legittimazione passiva all'ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l'utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell'opera abusiva ed alla relativa proprietà” (Consiglio di Stato, sez. VI, 20/6/2022, n. 5031).

Inottemperanza all'ordine di demolizione: l'irrogazione delle sanzioni

Non solo: l’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001, prevede che sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria al destinatario dell’ingiunzione di demolizione che non abbia ottemperato: erroneamente, pertanto, il giudice di prime cure ha addossato al gestore l’onere di provare di non essere lui l’autore dell’illecito, incombendo, invece, sull’amministrazione, giusta quanto più sopra rilevato, il dovere di accertare che l’illecito fosse imputabile effettivamente a lui.

Proprio per questo per ben due volte il Consiglio ha ordinato di depositare il verbale di sopralluogo su cui si basa l’ordinanza di demolizione, ma quello che l’amministrazione ha presentato era differente da quello richiesto, non rappresentando alcuna prova che l’illecito fosse ascrivibile al gestore della struttura.

Oltretutto, quest’ultimo si è limitato a riconoscere di aver eseguito interventi di miglioramento igienico-sanitario e di sicurezza, i quali non sono, di per sé, idonei a determinare il ravvisato mutamento di destinazione d’uso.