Parere di compatibilità paesaggistica: interviene il Consiglio di Stato

L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.

Parere di compatibilità paesaggistica: nuova sentenza del Consiglio di Stato

Lo prevede l'art. 146, comma 4 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) sul quale si è recentemente espresso il Consiglio di Stato con la sentenza 21 marzo 2023, n. 2836 che ci consente di approfondire l'argomento.

Nel caso di specie viene appellata una sentenza del TAR che aveva confermato il diniego definitivo al rilascio del permesso di costruire. L'appello si fonda sui seguenti motivi:

• carenza istruttoria insita nel parere negativo espresso dalla Soprintendenza, da esso non emergendo alcuna valutazione delle peculiarità architettoniche e delle soluzioni costruttive ed essendo state ignorate le caratteristiche conformative e mimetiche dell’edificio progettato
• l’assenza di motivazione a sostegno del giudizio di “grande dimensione” formulato dalla Soprintendenza con riferimento all’insediamento progettato;
• il provvedimento sarebbe illegittimo a causa dell’omessa indicazione degli effetti nocivi che l’insediamento produrrebbe sul paesaggio.

Secondo il ricorrente, il provvedimento di diniego si limiterebbe ad indicare il quadro normativo edilizio dell’area, l’aspetto paesaggistico della zona e alcuni caratteri peculiari dell’intervento, facendo richiamo dell’atto di indirizzo del Direttore generale.

Il parere di compatibilità paesaggistica

Il Consiglio di Stato ha ricordato il tradizionale orientamento giurisprudenziale in materia di autorizzazione paesaggistica. Con particolare riferimento alla casistica relativa al silenzio assenso, al parere tardivo, all’ambito delle valutazioni da parte della Soprintendenza (limitatamente agli aspetti paesaggistici e archeologici), ai rapporti coi titoli edilizi, alla tutela delle identità tradizionali e culturali delle popolazioni locali ha rilevato che:

• il parere di compatibilità paesaggistica costituisce un atto endoprocedimentale emanato nell’ambito di quella sequenza di atti ed attività preordinata al rilascio del provvedimento di autorizzazione paesaggistica (o del suo diniego). Le valutazioni espresse sono finalizzate, dunque, all’apprezzamento dei profili di tutela paesaggistica che si consolideranno, all’esito del procedimento, nel provvedimento di autorizzazione o di diniego di autorizzazione paesaggistica;
• nonostante il decorso del termine per l’espressione del parere vincolante ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 da parte della Soprintendenza, non può escludersi in radice la possibilità per l’organo statale di rendere comunque un parere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, fermo restando che, nei casi in cui vi sia stato il superamento del termine, il parere perde il suo carattere di vincolatività e deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione deputata all’adozione dell’atto autorizzatorio finale;
• nel procedimento in cui la Soprintendenza reca le proprie valutazioni di compatibilità paesaggistica, la stessa può formulare le valutazioni di merito, di cui deve tenere conto l’autorità competente ad emanare il provvedimento finale.

Opzione zero

Da tali considerazioni secondo Palazzo Spada ne deriva che l’opzione zero può e deve essere consentita. Opzione zero per cui, nel caso in cui il vincolo non sia di inedificabilità assoluta, l’Autorità preposta al vincolo deve valutare se la realizzazione del manufatto assicuri la tutela del vincolo ed in caso contrario non può far altro che procedere al diniego dell’autorizzazione (opzione zero).

Il Consiglio di Stato, con particolare riferimento alla tutela del paesaggio, ha ammesso che nel caso in cui si fronteggino opinioni divergenti, tutte parimenti plausibili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito della competenza ad adottare decisioni collettive, rispetto alla prospettazione individuale dell’interessato. In quest’ultimo caso, non si tratta di garantire all’Amministrazione un privilegio di insindacabilità (che sarebbe contrastante con il principio del giusto processo), ma di dare seguito, sul piano del processo, alla scelta legislativa di non disciplinare il conflitto di interessi ma di apprestare solo i modi e i procedimenti per la sua risoluzione.

A differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), nel caso di valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica»), difettando parametri normativi a priori che possano fungere da premessa del ragionamento sillogistico, il giudice non "deduce" ma "valuta" se la decisione pubblica rientri o meno nella (ristretta) gamma delle risposte maggiormente plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli altri elementi del caso concreto.

Pertanto, ove l’interessato non ottemperi all’onere di mettere in discussione l’attendibilità tecnico-scientifica della valutazione amministrativa e si fronteggino opinioni divergenti parimenti plausibili, il giudice deve far prevalere la posizione espressa dall’organo istituzionalmente competente ad adottare la decisione.

Il caso di specie

Nel caso di specie, è risultato palese come l’amministrazione, nel motivare il parere negativo, abbia adeguatamente fatto rilevare come la volumetria dell’insediamento risulti eccesiva per una zona compresa in un Parco nazionale che, sia pure suscettibile di trasformazione, è qualificata di elevato pregio ambientale ed è priva di significative presenze antropiche (a differenza di altre aree su cui potrebbe essere insediato il manufatto per cui è causa).

In conclusione, l'appello è stato respinto e il diniego di autorizzazione paesaggistica confermato sui rilievi della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio.