Permesso di costruire annullato: quando l'autotutela è illegittima?

I provvedimenti amministrativi illegittimi possono essere annullati d’ufficio entro un tempo massimo di 12 mesi dalla loro adozione.

Tale termine può essere esteso anche oltre i 12 mesi nel caso in cui sia possibile dimostrare che il rilascio del provvedimento sia stato ottenuto sulla base di false rappresentazioni dei fatti, di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

Qualora non sia possibile dimostrare tali condizioni di illegittimità, il provvedimento rilasciato non può essere annullato per autotutela dall’Amministrazione oltre il termine indicato, perché in quel caso si andrebbero a ledere i diritti del legittimo affidamento maturato dal privato sul titolo.

Annullamento titolo in autotutela: come funziona, quali termini

A ribadirlo è il TAR Campania con la sentenza del 18 novembre 2024, n. 6297, che ha accolto un ricorso contro l’annullamento in autotutela del Permesso di Costruire inizialmente rilasciato, avendo l’Amministrazione adottato l’atto di annullamento oltre i termini previsti dalla legge in assenza di adeguate motivazioni.

In particolare, l’art. 21-novies, comma 1, della Legge n. 241/1990 (Norme in materia di procedimento amministrativo) dispone come:

“Il provvedimento amministrativo illegittimo […] può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, […] e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.”

Al comma 2-bis viene stabilito poi che possono essere annullati dall’Amministrazione anche dopo la scadenza del termine di 12 mesi solo i provvedimenti ottenuti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

Ebbene, si spiega, la sussistenza della condizione di illegittimità che possa giustificare l’esercizio dell’autotutela oltre i termini stabiliti dev’essere necessariamente dimostrata, in quanto la norma precisa espressamente che si debba tenere in considerazione l’affidamento legittimo che il privato ha riposto sul titolo edilizio inizialmente rilasciato.

È da ritenersi quindi illegittimo l’annullamento del titolo che il privato abbia originariamente conseguito in buona fede, soprattutto qualora risulti palese la configurazione di un affidamento incolpevole da parte dello stesso sul titolo.

Permesso annullato d'ufficio: quando l'autotutela è illegittima?

Nel caso in esame, il Permesso di Costruire è stato richiesto e ottenuto successivamente al rilascio, da parte dell’Amministrazione, del certificato di destinazione urbanistica del fondo, che individuava l’area come “zona omogenea – Verde pubblico – attrezzature per lo sport o aperte al pubblico”, per la quale le NTA del PRG vigente consentono la realizzazione di opere di arredo e piccoli impianti sportivi e per il gioco all’aperto.

Con il rilascio del titolo, veniva quindi autorizzata la realizzazione di un complesso sportivo con 3 campi di padel scoperti ed un edificio a servizio delle attività sportive con annesso parcheggio.

Il Comune, tuttavia, dopo 11 mesi dal rilascio, comunicava alla società ricorrente l’avvio del procedimento per l’annullamento d’ufficio del permesso, al quale è seguita poi - 4 giorni dopo la scadenza dei 12 mesi previsti dalla legge - l’effettiva adozione dell’atto, sulla base del fatto che il titolo sarebbe stato ottenuto in forza di una falsa rappresentazione dello stato di fatto, in quanto nell’area sarebbe presente anche un’ulteriore sottozona adibita a “Fiera mercato”.

Si rileva però che il permesso di costruire è stato richiesto e rilasciato in corrispondenza di quanto indicato nel certificato, dove tale destinazione non era stata indicata, pertanto, l’affermazione secondo cui il titolo sarebbe stato ottenuto in forza di una falsa rappresentazione dello stato di fatto risulta del tutto priva di riscontro.

Viene evidenziato peraltro che il funzionario amministrativo che - in seguito alla verifica della sussistenza di tutti i presupposti di legge - ha firmato e rilasciato il certificato, il parere favorevole al rilascio del permesso, e poi lo stesso permesso, era lo stesso che successivamente ha disposto poi l’annullamento del titolo. Tale circostanza, si spiega, oltre ad evidenziare la mancanza di una falsa rappresentazione imputabile alla società ricorrente, accentua anche lo stato di affidamento creato nei confronti della stessa, escludendo la possibilità per l’Amministrazione di esercitare il diritto di autotutela.

In tema di autotutela, infatti, è necessario “individuare il limite oltre il quale le azioni del privato assumano i connotati di una consapevolezza idonea ad escludere la configurazione di un affidamento incolpevole”.

In questo caso, è escluso che si possa parlare di falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, pertanto, l’annullamento del titolo risulta illegittimo in quanto adottato dopo la scadenza di 12 mesi imposta dalla legge.

Viene rilevato in proposito che, al massimo, si può ravvisare qui un “concorso di colpa” del Comune, nel quale tuttavia deve ritenersi assorbita la colpa del privato, che ha agito solo in virtù di quanto disposto dalla stessa Amministrazione. Il ricorso viene quindi accolto.