Piano Regolatore Generale e Strutturale, la Cassazione su differenze ed effetti tributari

Quali sono le differenze tra il Piano Regolatore Generale (PRG) e il Piano Strutturale (PS)? Ma soprattutto, può l'Agenzia delle Entrate rettificare imposta di registro, ipotecaria e catastale di un terreno considerato edificabile per il suo inserimento in una UTOE (Unità Territoriale Omogenea Elementare) a vocazione edificatoria nel piano strutturale comunale?

Piano Regolatore Generale e Strutturale, l'ordinanza della Corte di Cassazione

Ha risposto a queste due interessanti domande l'ordinanza della Corte di Cassazione n. 17933 del 23 giugno 2021 con la quale vengono definite nel dettaglio le caratteristiche degli strumenti della pianificazione territoriale. In particolare, nel caso di specie a ricorrere è l'Agenzia delle Entrate per la riforma di due sentenze della Commissione Tributaria Provinciale e Regionale che avevano confermato il ricorso di un contribuente avverso il ricalcolo di imposta di registro, ipotecaria e catastale di un terreno e di un magazzino agricolo operato dall'Agenzia delle Entrate sull'assunto che il terreno potesse essere considerato edificabile per il suo solo inserimento in una UTOE a vocazione edificatoria nel piano strutturale comunale.

Piano Regolatore Generale e Strutturale: le differenze

Per rispondere al ricorso, la Cassazione ha dapprima spiegato le differenze tra le norme per il governo del territorio. Il Piano Regolatore Generale risulta suddiviso in due parti sostanziali e distinte:

• il Piano Strutturale (strumento strategico),
• il Regolamento Urbanistico (strumento operativo).

Il Piano Strutturale è lo strumento attuativo con cui l'Amministrazione comunale pianifica e governa il suo territorio, sostituisce il Piano Regolatore Generale e le regole urbanistiche-edilizie che lo sostenevano poiché tale strumento, cardine dello sviluppo territoriale nelle diverse fasi espansive dei decenni scorsi, non riusciva più a relazionarsi in maniera efficace con le problematiche presenti nella nuova pianificazione con particolare riguardo agli aspetti eco-ambientali, sociali economici e di sicurezza pubblica.

La differenza tra il PRG ed il Piano strutturale è che mentre il primo aveva capacità operativa immediata fissando le zonizzazioni ed i diritti edificatori sul territorio, il secondo si esplicita attraverso i successivi atti di governo del territorio ovvero il Regolamento Urbanistico, i piani complessi, i piani ed i programmi di settore, accordi di programma.

Detto piano è a tempo indeterminato e può essere modificato solo attraverso varianti a seguito di sostanziali modifiche delle strategie programmatiche e delle informazioni del Quadro Conoscitivo.

Il caso di specie

Nel caso oggetto del ricorso (siamo in Toscana), la legge regionale prevede che il Piano strutturale comunale, inteso quale strumento di pianificazione urbanistica generale da adottarsi dai Comuni per delineare le scelte strategiche di assetto e sviluppo, non attribuisca la potestà edificatoria alle aree né conferisca alle stesse una potenzialità edificatoria subordinata all'approvazione della piano operativo comunale, mentre solo il piano operativo comunale regola la reale possibilità di trasformazione del territorio ed è assimilabile ai piani attuativi previsti dalla normativa statale.

La potenzialità edificatoria e i suoi effetti tributari

Benché la valenza "programmatica" di tale strumento sembrerebbe escludere una sua diretta incidenza sulla natura delle aree, occorre, tuttavia, considerare che la nozione di edificabilità da un punto di vista urbanistico si discosta dalla relativa nozione in ambito fiscale che sembra far leva su un concetto più ampio di "potenzialità edificatoria".

In altri termini, ai fini tributari sono edificabili tutti quei terreni che tali sono qualificati da uno strumento urbanistico, indipendentemente dalla sussistenza dell'approvazione regionale dello strumento urbanistico e di strumenti attuativi che rendano possibile in concreto il rilascio della concessione edilizia in quanto è di comune esperienza la circostanza che la vocazione edificatoria di un suolo formalizzata in uno strumento urbanistico, ancorché non operativo, è sufficiente a far lievitare il suo valore venale secondo le leggi di mercato.

La Cassazione precisa, però, che l'aspettativa di edificabilità di un suolo non comporta ai fini della valutazione fiscale, l'equiparazione sic et simpliciter alla edificabilità; comporta soltanto l'assoggettamento ad un regime di valutazione differente da quello specifico dei terreni agricoli, valutazione che quindi non può essere identica per un terreno già concretamente edificabile e per uno che invece attende il compimento dell'iter previsto dalla legge per poter procedere all'edificazione.

L'affermazione di edificabilità del terreno ai fini della determinazione del suo valore venale - una volta riconosciuta tale edificabilità da uno strumento urbanistico generale - non può ritenersi inficiata dalla (eventuale) mancanza di un piano particolareggiato o attuativo, atteso l'indirizzo giurisprudenziale di legittimità incentrato sull'art. 36, comma 2, del Decreto Legge n. 223/06 secondo il quale "in tema di ICI, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, con la legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, con la legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi".

Secondo un orientamento della Corte di Cassazione l'inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è infatti sufficiente a far lievitare il valore venale dell'immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell'andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d'imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo.

L'inapplicabilità del criterio fondato sul valore catastale dell'immobile impone peraltro di tener conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio.

Conclusioni

Nel caso di specie è dirimente osservare come il terreno oggetto dell'atto di compravendita dovesse considerarsi edificabile, e dunque sottoponibile a stima secondo il valore venale di mercato, quand'anche in assenza di adozione di uno strumento particolareggiato attuativo, per il solo fatto che l'edificabilità di esso era prevista dal piano strutturale comunale. Ed a nulla rileva il fatto che la potestà edificatoria potesse conseguire unicamente dall'inclusione del terreno nel successivo piano operativo comunale, trattandosi di strumento urbanistico che incide sul mero ius edificandi laddove la natura edificabile del terreno consegue all'approvazione dello strumento generale di pianificazione.