Progettazione e affidamento diretto: ANAC sul frazionamento artificioso degli incarichi

Aggiramento del divieto di artificioso frazionamento degli appalti, interpretazione non conforme del Codice dei Contratti Pubblici, mancanza di garanzia di omogeneità e coerenza delle attività progettuali per l’evidente frammentazione dei singoli livelli di progettazione, con possibile sovrapponibilità delle attività.

Sono numerose e gravi le criticità rilevate da ANAC, con l’Atto del Presidente dell’11 settembre 2024, fasc. n. 1625/2022, nella gestione, da parte di una SA, di una procedura di affidamento di lavori di restauro.

Servizi di ingegneria e architettura: no al frazionamento artificioso degli incarichi

In particolare, l'Autorità ha contestato l’uso dell’affidamento diretto, con frazionamento dei singoli incarichi per evitare di superare la soglia di rilevanza europea, affidando a due diversi soggetti quello che si configurava come lo stesso servizio tecnico consistente nell'esecuzione di studi e analisi preliminari finalizzati alla verifica della vulnerabilità sismica degli immobili, e nella redazione della progettazione preliminare, definitiva e esecutiva degli interventi di riduzione della vulnerabilità sismica e restauro.

I due affidamenti erano stati fatti ricorrendo all’art. 1, co. 2, lett. a), del d.l. n. 76/20, convertito con modificazioni dalla L. 120 del 12.9.2020 che prevede affidamenti diretti per i servizi al disotto dei 139mila euro.

Nel dettaglio la S.A. ha deciso di affidare:

• alcune attività esclusive per ciascuno dei due tecnici, l’uno architetto, l’altro ingegnere;
• alcune attività che ciascuno dei due tecnici deve svolgere in coordinamento con l’altro, ciascuno secondo le proprie competenze e, pertanto, risulta che per ogni livello di progettazione la realizzazione di alcuni documenti è competenza esclusiva di un solo tecnico mentre altri documenti spettano ad entrambi i professionisti;

La S.A. ha spiegato che la scelta di effettuare due affidamenti diretti per i servizi tecnici, in luogo del ricorso alla procedura aperta che l’importo complessivo avrebbe previsto, sarebbe dipesa dal fatto che i due incarichi avrebbero previsto specifiche, precipue e differenti competenze “specialistiche” affatto sovrapponibili, ma tutt’al più complementari.

Valore appalto servizi tecnici: le indicazioni del Codice

Sulla questione ANAC ha ricordato che l’art. 35 del D.Lgs. 50/2016 dispone:

• al comma 4 “Il calcolo del valore stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture è basato sull'importo totale pagabile, al netto dell'IVA, valutato dall'amministrazione aggiudicatrice o dall'ente aggiudicatore. Il calcolo tiene conto dell'importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara. Quando l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore prevedono premi o pagamenti per i candidati o gli offerenti, ne tengono conto nel calcolo del valore stimato dell'appalto”;
• al comma 6 che: “La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non può essere fatta con l'intenzione di escluderlo dall'ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato allo scopo di evitare l'applicazione delle norme del presente codice tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.

Con riferimento ai servizi di ingegneria si richiama il principio che richiede di effettuare una stima unitaria degli incarichi da affidare all’esterno, al fine di non incorrere nel frazionamento degli incarichi: il responsabile del procedimento (come da punto 5.1.3. lett. g) delle linee guida n°3 ANAC) ha il compito di definire quali servizi intende affidare e opera il calcolo degli importi per l’acquisizione delle prestazioni.

A seguito di tale progettazione, in applicazione dell’art. 157 del d.lgs. 50/2016, saranno stabilite le procedure di affidamento che dovranno essere seguite dalla stazione appaltante. L’Autorità si è più volte espressa sulla problematica inerente il frazionamento degli incarichi tecnici, evidenziando per esempio che “con riferimento agli incarichi di progettazione, l’Autorità stabilisce che l’importo presunto della prestazione debba essere calcolato cumulativamente, ossia sommando gli importi di tutti i servizi oggetto di ciascun appalto, con l’applicazione delle procedure previste per l’importo totale dei servizi da affidare."

Progettazione: garantire omogeneità e coerenza dei livelli

Nel caso di specie si palesa il frazionamento dei servizi di ingegneria, tenuto conto che la S.A. ha affidato parti dei tre livelli di progettazione ad un operatore ingegnere e parti ad un operatore architetto motivando tale scelta con la complessità dell’intervento, con l’approccio multidisciplinare richiesto e le differenti competenze specialistiche non sovrapponibili tra la figura professionale dell’architetto e quella dell’ingegnere.

Le considerazioni svolte dalla S.A. per giustificare il citato frazionamento non si ritengono condivisibili, richiamando sul punto l’art. 23, co. 12, del d.lgs. n. 50/16, laddove stabilisce chiaramente che le progettazioni definitiva ed esecutiva sono, preferibilmente, svolte dal medesimo soggetto, onde garantire omogeneità e coerenza al prodotto finale che verrà consegnato alla S.A.; richiedendosi per l’affidamento disgiunto il ricorrere di motivate ragioni

Questo principio è destinato a valere anche nell’ambito degli stessi livelli di progettazione, in cui l’unicità del progettista è volta a garantire l’unitarietà e la coerenza della progettazione, nonché la certezza nell’attribuzione delle responsabilità.

Peraltro, per quanto concerne le competenze e specificità della professione dell’architetto rispetto a quelle dell’ingegnere, l’art. 52 del Regio decreto n. 2537 del 1925, che entra nel merito di attività che possono essere svolte da entrambi i professionisti, precisa che “Formano oggetto tanto della professione di ingegnere quanto di quella di architetto le opere di edilizia civile, nonché i rilievi geometrici e le operazioni di estimo ad esse relative. Tuttavia le opere di edilizia civile che presentano rilevante carattere artistico ed il restauro e il ripristino degli edifici contemplati dalla L. 20 giugno 1909, n. 364, per l'antichità e le belle arti, sono di spettanza della professione di architetto; ma la parte tecnica ne può essere compiuta tanto dall'architetto quanto dall'ingegnere”.

Sulla scorta di tali considerazioni, la S.A. avrebbe potuto indire un’unica procedura per l’intero valore della progettazione, richiedendo i requisiti di partecipazione e le figure professionali idonee per le varie categorie della progettazione, salvaguardando l’unità della progettazione.

Tuttavia, anche a voler ammettere la possibilità di affidamento separato, si deve comunque rammentare che “In caso di contemporaneo affidamento di una pluralità di contratti di appalto di servizi, anche mediante lotti distinti, si deve computare il valore complessivo degli stessi e, ove questo valore superi la soglia prevista dall’art. 35 comma 1 del d.lgs. n. 50/2016, la stazione appaltante deve espletare le relative procedure di affidamento nel rispetto delle norme comunitarie previste dal Codice dei contratti per gli affidamenti “sopra soglia”

In applicazione dei principi citati - anche richiamando il carattere onnicomprensivo dell’attività di progettazione - si rileva conclusivamente che la stima dell’importo complessivo dell’incarico di progettazione deve tener conto di tutti i servizi ad essa correlati che si intendono affidare all’esterno.

Pertanto, nel caso di specie il cumulo degli importi dei vari incarichi avrebbe determinato il superamento della soglia di affidamento diretto, con possibile elusione della soglia di rilevanza europea, dandosi pertanto atto della conseguente insussistenza dei presupposti per procedere all’affidamento diretto dei servizi di progettazione ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a), del d.l. n. 76/20, convertito con modificazioni dalla L. 120 del 12.9.2020 e s.m.i.

Le conclusioni di ANAC

Ne deriva quindi la non conformità della procedura in quanto lesiveadel divieto di artificioso frazionamento degli appalti, laddove la decisione di suddividere lo svolgimento della progettazione in più incarichi ha consentito di utilizzare lo strumento dell’affidamento diretto per ciascuno degli affidamenti, tenuto conto che il cumulo degli importi dei vari incarichi avrebbe determinato, senz’altro, il superamento della soglia di rilevanza europea.

Inoltre, va contestata una distorta interpretazione dell’art. 23 co. 12 del citato Codice dei Contratti in quanto non si ritiene garantita la omogeneità e coerenza delle attività progettuali a causa della evidente frammentazione dei singoli livelli progettuali e possibile sovrapponibilità delle attività progettuali.