Quando un’Amministrazione dice no: l’annullamento del silenzio assenso

Il silenzio assenso è un importante istituto di semplificazione e snellimento delle procedure burocratiche, specie in ambito di concessione dei titoli edilizi. Attenzione però: la sua formazione non significa “liberi tutti”, se non sussistono le condizioni essenziali per la sua legittima applicazione.

Annullamento silenzio assenso: quando un'Amminstrazione può dire di no

A spiegarlo è il Consiglio di Giustizia Amministraziona per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 89/2022, inerente un caso complesso di formazione di silenzio assenso, ottenuto per una variante edilizia realizzata su un edificio non sanato. O meglio, in possesso di una concessione ediliza in sanatoria mai applicata.

Ed è proprio qui il nodo della questione: il proprietario dell’edificio non ha mai effettuato gli interventi di ripristino previsti dalla concessione edilizia in sanatoria, lasciando di fatto il fabbricato in condizione di abuso. Di conseguenza, nel momento in cui ha presentato la richiesta di cambio di destinazione d’uso di un locale, essa è stata respinta, anzi annullata in autotutela a seguito della formazione del silenzio assenso.

Silenzio assenso annullato: la sentenza 

GIà in primo grado il giudice aveva confermato la legittimità dell’annullamento in autotutela, e dello stesso avviso è stato il C.G.A.R.S.: la formazione del silenzio assenso, anche come previsto e regolamentato dalla legge regionale, deve sorreggersi sulla compresenza di due condizioni:

• l’istanza presentata dal privato deve essere formalmente completa della documentazione prescritta;
• devono sussistere i requisiti soggettivi e oggettivi prescritti dalla norma di riferimento indispensabili per ottenere il bene della vita finale.

La mancanza delle condizioni essenziali impedisce il legittimo formarsi del silenzio assenso e non scalfisce il potere della p.a. di esercitare il potere in autotutela anche dopo lo scadere del termine concesso dalla legge per esercitare i poteri inibitori e di intervenire, seppur entro termini ragionevoli, a reprimere l’attività di realizzazione delle opere ritenute sprovviste del necessario titolo abilitativo.

Come ha precisato il Consiglio di Stato, “la previsione del silenzio-assenso in materia edilizia è funzionale alla semplificazione dell’attività amministrativa, nell’implicito presupposto della rispondenza della divisata iniziativa edificatoria ai requisiti di legittimità normativamente fissati, in primis la conformità urbanistica. Più in particolare, la disposizione dell’art. 20 d.p.r. n. 380 del 2001, rubricata “procedimento per il rilascio del permesso di costruire”, dispone come segue:

• individua la documentazione necessaria a dimostrare la sussistenza dei requisiti per il rilascio del titolo;
• esclude in radice, per alcune tipologie di procedimenti (“salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali”), lo strumento di semplificazione burocratica costituito dalla formazione per silentium del titolo;
• quanto agli altri casi, lo ammette, nell’implicito presupposto che, di tale titolo, sussistano tutti i requisiti, in primis la conformità allo strumento urbanistico.

In particolare il comma 8 dispone che “decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo (90 giorni complessivi dalla presentazione dell'istanza, salve ipotesi di sospensione o interruzione), ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire, si intende formato il silenzio assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli da 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990”.

Il silenzio-assenso è volto ad alleggerire gli oneri dell’Amministrazione (contestualmente facilitando le iniziative dei cittadini), ma non può essere utilizzato per assumere l’avvenuto rilascio di titoli contrastanti con la locale disciplina urbanistica: l’istituto ha natura di strumento di semplificazione burocratica e, come tale, non può fungere da mezzo tramite il quale ottenere surrettiziamente la pretermissione delle superiori previsioni normative cui è subordinata la realizzazione dell’attività edificatoria.

Il decorso del tempo non basta

La formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia presa in esame e sia intervenuta risposta dall'Amministrazione, ma la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l'avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista.

Anche dopo la decorrenza del termine utile per il formarsi del silenzio assenso, permane in capo alla p.a. il potere di provvedere per rimuovere gli effetti del silenzio significativo contrastanti con la normativa di riferimento esercitando il potere di autotutela nei termini previsti dalla legge generale sul procedimento.

Ovviamente il provvedimento che rimuove gli effetti ex post non è senza limiti temporali, ma deve essere esercitato entro termini temporali che siano compatibili con il principio eurounitario che tutela la stabilità delle situazioni soggettive consolidate.

Anche l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 8 del 2017 ha evidenziato che cui il decorso del tempo non priva l’Amministrazione del potere di agire per porre fine ad un abuso edilizio e salvaguardare l’integrità del territorio. Ovviamente, il tempo entro cui ritenere legittima l’esercizio dell’autotutela decisoria e la necessità di una motivazione particolarmente approfondita deve essere ragionevole.

Non si può ottenere una nuova concessione in sanatoria senza stato legittimo

Inoltre, il Consiglio ha ribadito che la richiesta di concessione non poteva essere accolta perché si tratta di una variante attinente a un immobile non sanato, sul quale non erano state rispettate le condizioni imposte con la precedente concessione in sanatoria. Essa prevedeva, quale presupposto per la sua validità ed efficacia, il ripristino di alcune condizioni; dato che tali interventi non erano stati effettuati, l’immobile di fatto non era sanato e il cambio di destinazione d’uso richiesto non poteva essere autorizzato.

Cone aveva già stabilito il TAR, “l’edificio in cui è ubicato il deposito interrato non risulta conforme alla c.e. in sanatoria e, pertanto, per lo stesso non può essere ammesso alcun recupero abitativo per mancanza del requisito “temporale” costituito dall’esistenza di un manufatto regolarmente realizzato. Il Comune ha, quindi, correttamente operato laddove ha fondato il provvedimento di annullamento (anche) sull’assenza del requisito legale costituito dall’esistenza di un edificio regolarmente realizzato”.

Sostanzialmente, conclude il Collegio, si tratta di una sorta di “abusivismo a catena” che l’ordinamento giuridico ritiene insanabile.

L‘appello è stato quindi respinto in ogni sua parte, confermando il potere di annullamento in autotutela del silenzio assenso da parte di una Pubblica Amministrazione e l’impossibilità di concedere un’ulteriore sanatoria, laddove non si sia provveduto ad eliminare abusi precedenti.