Revisione PNRR: ripartire dal Superbonus

La difficoltà evidente a completare i lavori entro il 30 giugno 2026 è la considerazione che ha spinto per una proposta di revisione del Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR) (in allegato), presentata dal Ministro per gli Affari europei, Raffaele Fitto, al termine della riunione della Cabina di Regia con all’ordine del giorno l’esame preliminare della proposta di revisione complessiva del PNRR inclusiva del nuovo capitolo REPowerEU.

La proposta di revisione del PNRR

Si tratta ancora di una proposta di revisione che parte dal cambiamento del contesto economico post approvazione del PNRR che ha condotto il Governo, a partire dal mese di gennaio 2023, ad una importante fase di ricognizione dello stato di attuazione, con riferimento a tutte le misure del Piano. Per gli investimenti, la ricognizione ha messo in luce quattro grandi criticità:

• il PNRR rappresenta una sfida ambiziosa in termini di sviluppo ed efficientamento dei processi, ma il suo disegno in molti casi non ha tenuto conto dell’effettiva capacità di impiego e spesa delle risorse e, soprattutto, della capacità ammnistrativa dei singoli soggetti attuatori;
• il Piano prevede migliaia di investimenti anche di piccola dimensione che richiedono uno sforzo di rendicontazione e gestionale talvolta al di sopra delle capacità dei singoli soggetti attuatori;
• molti interventi in essere, inseriti nel PNRR ma originariamente basati su altre fonti di finanziamento, hanno rappresentato un freno all’attuazione del Piano piuttosto che un elemento di accelerazione della spesa, come verrà illustrato in maggiore dettaglio nel seguito di questo documento;
• gli obiettivi del Piano, declinati in termini di milestone e target richiedono un aggiornamento alla luce dell’effettiva implementazione delle riforme abilitanti incluse nel piano stesso.

In seguito alla pubblicazione, in data 3 marzo 2023, delle Linee guida della Commissione europea relative agli orientamenti per l’introduzione del capitolo REPowerEU e alle modifiche dei singoli Piani, il nostro Paese ha trasmesso ai servizi della Commissione una nota preliminare relativa ai primi indirizzi per la revisione del Piano. Parallelamente è stato avviato il confronto con i servizi della Commissione Europea per l’introduzione del capitolo REPowerEU.

La bozza di revisione descrive lo stato dei lavori in vista della revisione del Piano, illustrando le proposte sia per le possibili modifiche, sia per le linee di intervento del REPowerEU.

La struttura della proposta

La bozza di revisione del PNRR è strutturata nei seguenti capitoli:

1. il capitolo 1 illustra il quadro giuridico sotteso alla revisione del Piano;
2. il capitolo 2 ricostruisce il confronto istituzionale nell’ambito del quale sono maturate le proposte di modifica al Piano e descrive sinteticamente le proposte presentate in relazione alla quarta richiesta di pagamento;
3. il capitolo 3 illustra le proposte di modifica del Piano relative a ciascuna delle sei Missioni che lo compongono;
4. il capitolo 4 descrive le proposte relative alle misure volte a perseguire gli obiettivi di REPowerEU;
5. le conclusioni illustrano i prossimi passi per la finalizzazione della revisione del Piano e l’introduzione del capitolo REPowerEU, anche con riferimento al nuovo quadro finanziario conseguente.

Ripartire dal Superbonus

Relativamente agli interventi volti a migliorare l'efficienza energetica delle abitazioni, nella bozza di revisione viene evidenziata l'esigenza di ripartire dal Superbonus. "Lo strumento ha evidenziato molteplici criticità nella sua attuazione, tuttavia è da questo che occorre partire per correggere alcune incongruenze e per renderne più efficace la sua applicazione, al fine del conseguimento degli obiettivi del REPowerEU di efficienza, riduzione della domanda di energia, risposta immediata alla crisi e, soprattutto, alla povertà energetica. La misura ha permesso di sviluppare competenze diffuse in materia di risparmio energetico, creando un tessuto di microimprese e di addetti che costituisce una risorsa su cui attivare nuove politiche che possono essere completate con relativa celerità entro metà 2026".

Leggiamo anche che "L’agevolazione fiscale permette la cessione del credito di imposta, uno strumento finanziario volto ad ottenere efficienza energetica a beneficio proprio delle famiglie, fra cui quelle colpite dalla crisi e finite in povertà energetica. Nel concreto, le misure incentivate prevedevano l’istallazione di sistemi di riscaldamento più efficienti, la coibentazione degli edifici, l’istallazione dei pannelli fotovoltaici, gli accumuli di produzione elettrica da rinnovabili e la realizzazione di ricariche per le auto elettriche. Molte persone a basso reddito, tuttavia, non sono state in grado di accedere a tali agevolazioni e una correzione in questa direzione è indispensabile".

Viene evidenziato che grazie all'esperienza del superbonus si è rafforzata una cultura diffusa del risparmio energetico attraverso una costante sensibilizzazione sui temi dell’energia e della sostenibilità dei consumi. Gli stessi istituti pubblici coinvolti nel processo, in particolare l’ENEA e GSE, e gli uffici delle banche che hanno seguito le pratiche della cessione del credito, rappresentano una sorta di sistema di sportelli diffusi, spesso online, che offrono consulenza e audit energetico per le ristrutturazioni e/o per l’installazione di pannelli fotovoltaici. In prospettiva si tratta di un patrimonio su cui attivare altri interventi di efficienza a beneficio di tutti i consumatori, ma in particolare di quelli in povertà energetica.

Nella bozza leggiamo anche che "Sono ancora oltre 10 milioni le abitazioni di prima proprietà su cui si possono ipotizzare interventi di efficientamento e l’installazione di pannelli solari, sia per acqua sanitaria sia per la produzione fotovoltaica. Non va sottaciuto che il patrimonio abitativo rispecchia la complessità tipica del nostro Paese, ma rappresenta anche la ricchezza culturale, storica e paesaggistica dell’Italia e dell’Europa che deve essere preservata con innovazione tecnologica, come il BIPV (Building Integrated Photovoltaic), le pompe di calore e gli accumuli per le piccole utenze. Sono tutte soluzione tecnologiche che permettono la riduzione dei consumi energetici a beneficio dell’ambiente, delle famiglie e delle imprese".

Le comunità energetiche

Grandi aspettative sulle Comunità Energetiche dalle quali è atteso un grande contributo al taglio delle spese attraverso l’uso delle fonti rinnovabili in modalità di condivisione sul territorio. Tale iniziativa è indirizzata prima di tutto ad aiutare le persone meno abbienti, quelle che maggiormente hanno sofferto la crisi energetica del 2022 e che hanno più bisogno di ricorrere a strumenti di protezione in maniera duratura.

La realizzazione delle Comunità Energetiche è condizione per il forte incremento del ricorso a fonti rinnovabili in aiuto soprattutto delle persone in povertà energetica, ma questo richiede al contempo il rafforzamento della rete di distribuzione elettrica, una loro più diffusa digitalizzazione e un supporto tecnico solido alla gestione di impianti di autoproduzione che necessariamente sarà complessa.

Tra le proposte di revisione segnaliamo le seguenti.

Componente 3

Gli interventi della Componente 3 intendono aumentare l’efficientamento energetico del parco immobiliare pubblico e privato e stimolare gli investimenti locali, la creazione di posti di lavoro, la promozione della resilienza sociale e l’integrazione delle energie rinnovabili. Più nel dettaglio, la Componente 3 vuole rafforzare l’efficientamento energetico incrementando il livello di efficienza degli edifici, una delle leve più virtuose per la riduzione delle emissioni in un Paese come il nostro, che soffre di un parco edifici con oltre il 60 per cento dello stock superiore a 45 anni, sia negli edifici pubblici (es. scuole, cittadelle giudiziarie), sia negli edifici privati, come già avviato dall’attuale misura “Superbonus”.

M2C3 – Riforma 1.1: Semplificazione e accelerazione delle procedure per la realizzazione di interventi per l’efficientamento energetico (MASE)

La riforma mira a semplificare e accelerare le procedure necessarie per la realizzazione di interventi di efficientamento energetico. In particolare, si prevede l’operatività del Portale nazionale per l’efficienza energetica degli edifici, contenente informazioni sulla prestazione energetica del parco immobiliare nazionale, nonché l’istituzione di uno sportello unico per fornire assistenza, come anche il rafforzamento delle attività del Piano d’informazione e formazione rivolte al settore civile.

La riforma prevede anche l’aggiornamento e potenziamento del Fondo nazionale per l’efficienza energetica e l’accelerazione della fase realizzativa dei progetti finanziati dal programma di riqualificazione energetica della pubblica amministrazione centrale (PREPAC).

M2C3 – Investimento 2.1: Rafforzamento dell’Ecobonus e del Sismabonus fino al 100 per cento per l’efficienza energetica e la sicurezza degli edifici (MASE)

Importo complessivo: 13.950.000.000 euro (importo progetti in essere 10.255.000.000,00 euro)

La misura del Superbonus finanzia l’efficientamento energetico e sismico degli edifici residenziali, compresa l’edilizia residenziale pubblica, come specificato all’articolo 119 del cosiddetto “Decreto Rilancio” adottato per affrontare gli effetti economici e sociali negativi della pandemia.

L’obiettivo è duplice:

1. contribuire in misura significativa agli obiettivi di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni fissati dal piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC) dell’Italia per il 2030;
2. fornire un sostegno anticiclico al settore delle costruzioni e alla domanda privata per compensare gli effetti della flessione dell’economia.

I condomini, gli edifici monofamiliari, le cooperative di abitazione a proprietà indivisa, le organizzazioni senza scopo di lucro e le associazioni di volontariato, le associazioni sportive e i club amatoriali e l’edilizia residenziale pubblica possono beneficiare di questo incentivo fiscale. Per essere ammissibile, la ristrutturazione deve essere classificata come “ristrutturazione profonda” (ossia una ristrutturazione media ai sensi della raccomandazione (UE) 2019/786 della Commissione), che implica quindi un miglioramento di almeno due classi energetiche (corrispondenti in media a un risparmio di energia primaria del 40 per cento).

Proposta di modifica: Rafforzamento dell’Ecobonus e del Sismabonus fino al 100 per cento per l’efficienza energetica e la sicurezza degli edifici. L’amministrazione propone di modificare la descrizione della misura ed il target eliminando ogni riferimento agli interventi di Sismabonus includendo il relativo sub-criterio nell’ambito del target ecobonus. Tale modifica consentirebbe un maggiore contributo della misura alla transizione verde.

M2C3 – Investimento 3.1: Promozione di una rete di teleriscaldamento efficiente (MASE)

Importo complessivo: 200.000.000 euro (importo “progetti in essere” 0 euro)

Il teleriscaldamento svolge un ruolo importante nel conseguimento degli obiettivi ambientali del settore del riscaldamento e del raffrescamento, in particolare nelle grandi aree urbane in cui il problema delle emissioni è ancora più grave.

La misura deve sviluppare il teleriscaldamento efficiente basato sulla distribuzione di calore generato da fonti rinnovabili, da calore di scarto o cogenerato in impianti ad alto rendimento.

Le circostanze ammesse per l’avvio del processo di modifica sono, in generale:

• Modifiche testuali di milestone e target con finalità di renderle maggiormente in linea con il linguaggio giuridico ed evitare diverse interpretazioni in fase di rendicontazione;
• Variazione di target (spostamento temporale o riduzione) in conseguenza degli esiti di avvisi pubblici o dell’aumento dei costi e/o criticità connessi alla catena di produzione;
• Criticità connesse all’attuazione di specifiche progettualità che potrebbero avere maggior respiro gestionale se incluse in programmazione che garantiscono cronoprogrammi differenti e tempistiche di realizzazione oltre il 2026.

Componente 4

Gli interventi della Componente 4 intendono rafforzare la capacità previsionale degli effetti del cambiamento climatico tramite sistemi avanzati ed integrati di monitoraggio ed analisi; prevenire e contrastare le conseguenze del cambiamento climatico sui fenomeni di dissesto idrogeologico e sulla vulnerabilità del territorio; salvaguardare la qualità dell’aria e la biodiversità del territorio attraverso la tutela delle aree verdi e del suolo e delle aree marine; garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la gestione sostenibile ed efficiente delle risorse idriche lungo l’intero ciclo. In sintesi, la Componente 4 pone in campo azioni per rendere il Paese più resiliente agli inevitabili cambiamenti climatici, proteggere la natura e le biodiversità, e garantire la sicurezza e l’efficienza del sistema idrico.

M2C4 – Riforma 2.1: Semplificazione ed accelerazione delle procedure per l’attuazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico (MASE)

L’obiettivo della riforma è superare le carenze esistenti a livello di governance dei rischi idrogeologici evidenziate dalla Corte dei conti, mirando a semplificare e accelerare le procedure per l’attuazione dei progetti e individuare le priorità degli interventi di prevenzione, in linea con la valutazione nazionale del rischio, con le capacità di gestione dei rischi e con il principio “Non arrecare un danno significativo”. Parte della riforma è anche il rafforzamento della capacità amministrativa degli organi responsabili dell’attuazione di tali progetti e del coordinamento tra i vari livelli di governo coinvolti, in particolare razionalizzando i flussi di informazione.

M2C4 – Investimento 1.1: Realizzazione di un sistema avanzato ed integrato di monitoraggio e previsione per l’individuazione dei rischi idrogeologici (MASE)

Importo complessivo: 500.000.000 euro (importo “progetti in essere” 0 euro)

L’investimento mira a sviluppare un sistema di monitoraggio che consenta di individuare e prevedere i rischi conseguenti ai cambiamenti climatici, garantendo un’adeguata pianificazione territoriale attraverso l’utilizzo di tecnologie avanzate. Tali tecnologie devono integrare le osservazioni, remote ed in situ, relative al contesto geologico ed idrogeologico, marino e litorale, agroforestale ed urbano, consentendo il controllo da remoto di ampie fasce territoriali, gettando così le basi per lo sviluppo di piani di prevenzione dei rischi, compresi il potenziamento delle infrastrutture esistenti e l’individuazione di fenomeni di smaltimento illecito di rifiuti.

Proposta di modifica: L’Amministrazione, ferma restando l’ambizione della misura, chiede di modificare la descrizione e la tempistica di conseguimento del target, con particolare riferimento al monitoraggio dei rifiuti e quindi al fine di renderlo compatibile e complementare con l’Investimento 4: Tecnologia satellitare ed economia spaziale e l’intervento M2C1I1.2 – Progetti “faro” di economia circolare.

M2C4 – Sub-investimento 2.1: Misure per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico (MASE)

Importo complessivo: 1.287.100.000 euro (importo “progetti in essere” 1.287.100.000 euro)

Il territorio italiano è caratterizzato da un notevole livello di instabilità idrogeologica, aggravata dagli effetti dei cambiamenti climatici. Questo rischio ha un impatto negativo sulla qualità della vita, ma anche sull’attività economica delle zone più esposte al fenomeno.

Gli interventi devono come minimo:

• garantire la messa in sicurezza delle zone edificate e dei bacini idrografici esposti al rischio idrogeologico;
• prevedere azioni per il risanamento ambientale e la mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici;
• garantire un livello più elevato di controllo e di gestione del rischio di alluvione;
• dare priorità a soluzioni basate sulla natura nei contratti.

I soggetti attuatori beneficiari dell’investimento sono le regioni, in qualità di Commissari di governo per il contrasto del dissesto idrogeologico, e le province autonome. Le risorse sono destinate al finanziamento di progetti “in essere di mitigazione del rischio idrogeologico”, ovvero già inclusi in programmi di finanziamento esistenti.

Proposta di modifica: Si propone il definanziamento in ragione della loro natura di “progetti in essere”. Infatti, si tratta di interventi precedenti all’entrata in vigore del nuovo impianto normativo e pianificatorio introdotto dall’attuazione della Riforma M2C4 2.1 “Semplificazione e accelerazione delle procedure per l’attuazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico” e dal Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici.

In tale quadro sono in corso approfondimenti istruttori finalizzati a destinare le risorse liberate da tale misura a favore di un nuovo investimento per sostenere la ricostruzione dei territori dell’Emilia-Romagna colpiti dai recenti eventi alluvionali.

M2C4 – Investimento 2.1b: Misure per la gestione del rischio alluvioni e la riduzione del rischio idrogeologico (MASE)

Importo complessivo: 1.200.000.000 euro (importo “progetti in essere” 400.000.000 euro)

L’intervento si concentra nelle aree colpite da eventi calamitosi in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza. Nello specifico verranno effettuati interventi di ripristino di strutture e infrastrutture pubbliche danneggiate (cosiddetta tipologia E, di cui all’articolo 25, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 2/2018) e interventi di riduzione del rischio residuo, anche al fine di incrementare la resilienza delle comunità locali (cosiddetta tipologia D, di cui all’articolo 25, comma 2, lettera d), del decreto legislativo n. 2/2018). Gli interventi, ai quali sono destinati 400 milioni di euro per “progetti in essere” e 800 milioni di euro per la realizzazione di “nuovi progetti”, sono individuati tramite piani di investimento predisposti a livello locale (Commissari delegati ovvero Regioni e Province autonome) e trasmessi al Dipartimento della Protezione civile.

Proposta di modifica: L’Amministrazione propone di modificare la descrizione della tipologia di intervento e propone la riduzione del target finale nel testo della CID. Qualora in sede di confronto con la Commissione emergessero criticità relative alla ammissibilità degli interventi con particolare riferimento al DNSH, alle condizionalità previste dal PNRR e alla tempistica di realizzazione degli interventi saranno promosse azioni per la salvaguardia degli interventi finanziati e la riprogrammazione delle risorse a favore di interventi che confermano l’ambizione della misura e un più efficace utilizzo e impiego delle stesse, a partire dagli interventi di ricostruzione dell’Emilia.

M2C4 – Investimento 2.2: Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei Comuni (MASE)

Importo complessivo: 6.000.000.000 euro (importo “progetti in essere” 6.000.000.000 euro)

Molti dei rischi legati ai cambiamenti climatici e al dissesto idrogeologico riguardano aree urbanizzate e densamente popolate, nelle quali si registra anche un notevole invecchiamento e una cattiva manutenzione del patrimonio infrastrutturale (strade, edifici, reti). L’investimento in oggetto riguarda, in particolare, opere di piccola (art.1, commi 29 e seguenti, della legge di bilancio per il 2020) e media portata (art.1, commi 139 e seguenti, della legge di bilancio per il 2020) per complessivi 6 miliardi di euro, finalizzate ad aumentare la resilienza dei territori, a promuoverne la valorizzazione e a favorire lo sviluppo sostenibile dei Comuni, con un insieme variegato di interventi, finalizzati alla:

• prevenzione e mitigazione dei danni connessi al rischio idrogeologico e messa in sicurezza dei centri abitati;
• messa in sicurezza degli edifici pubblici (miglioramento e adeguamento sismico) e rimozione delle barriere architettoniche;
• messa in sicurezza di strade, ponti e viadotti;
• efficienza energetica degli edifici e degli impianti di illuminazione pubblica.