Riforma Codice dei contratti: il ruolo del RUP nell'era delle piattaforme di e-procurement

Il settore degli appalti pubblici è molto cambiato nel XXI secolo dove gli strumenti elettronici hanno fatto il loro ingresso nelle procedure di affidamento.

Appalti pubblici e strumenti di e-procurement

Con l'avvio del programma di razionalizzazione della spesa pubblica promosso con la legge finanziaria per l'anno 2000 e l'introduzione del sistema telematico gestito da Consip per conto del MEF è stato avviato un processo di digitalizzazione noto come e-procurement. Il primo Codice dei contratti del 2006 ha poi introdotto, anche sulla base delle indicazioni provenienti dalle direttive europee, la possibilità di svolgere aste elettroniche e di realizzare sistemi dinamici di acquisizione. La piattaforma telematica delle convenzioni quadro e del mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA) è stata poi progressivamente resa obbligatoria per le pubbliche amministrazioni (2012) e infine è stata messa a disposizione di tutte le stazioni appaltanti con il Codice del 2016.

Peraltro ai sensi dell'articolo 40 dello stesso codice a partire dal 2018 tutte le amministrazioni aggiudicatrici hanno dovuto introdurre l'utilizzo di strumenti ICT anche per gli affidamenti fatti in autonomia.

Il ruolo del RUP

In questo contesto il ruolo del responsabile unico del procedimento si è molto modificato in quanto innovazione tecnologica ha cambiato diverse fasi ed attività del processo di scelta del contraente.

Il RUP deve fare oggi i conti con la digitalizzazione delle procedure consacrata nel decreto ministeriale n. 148 del 12 agosto 2021, con cui il legislatore ha provato a definire una standardizzazione dei sistemi telematici per la gestione delle gare. Si tratta di un regolamento che tuttavia demanda ad un successivo intervento dell’AgID la definizione di linee guida che stabiliscano specifiche tecniche comuni. Insomma, un sistema incompiuto previsto dall'articolo 44 del Codice del 2016.

D'altronde in un contesto fluido con l'approvazione del nuovo Codice alle porte si dovrà attendere ancora perché le stazioni appaltanti sappiano esattamente come devono affidare i servizi tecnologici necessari per realizzare l'attività contrattuale mediante strumenti telematici di acquisto e negoziazione.

Le verifiche di integrità delle offerte

La spinta verso l'innovazione richiede di soffermarsi su alcune questioni che lo sviluppo delle piattaforme ha probabilmente trascurato. Infatti, la presentazione delle offerte attraverso sistemi telematici determina una esternalizzazione di alcuni passaggi cruciali relativi alle procedure. In particolare, rispetto ad una gara tradizionale, o meglio “analogica” per dirla secondo i termini del Codice dell'amministrazione digitale, le procedure telematiche non consentono al RUP di verificare immediatamente l’integrità delle proposte dei concorrenti.

Un tempo la tempestività delle offerte era sancita dall'intervento dell’ufficiale del protocollo che con il proprio timbro attestava il giorno e l'ora di ricezione del plico. Allo stesso modo il RUP, in una seduta pubblica, procedeva a verificare l'integrità delle buste ed il relativo contenuto.

Con i sistemi telematici queste attività sono demandate direttamente allo strumento elettronico che registra quanto avviene sulla piattaforma. Il RUP, la commissione giudicatrice ed i concorrenti devono affidarsi e fidarsi di quanto indica il sistema sviluppato dal fornitore della stazione appaltante.

La sicurezza informatica delle piattaforme

Diventa così rilevante affrontare il tema della sicurezza informatica visto che non è più un pubblico ufficiale ad accertare tempestività ed integrità delle offerte. Quanto ci si possa fidare delle registrazioni contenute in file cosiddetti “log” lo lasciamo indicare ai tecnici, tuttavia gli attacchi ai siti delle istituzioni di questi ultimi tempi dimostrano che è urgente che anche l’Agenzia Italiana per la Cybersecurity venga coinvolta nella definizione delle modalità tecniche attraverso le quali si possa dare piena garanzia agli stakeholders del corretto funzionamento dei sistemi telematici di negoziazione. La turbativa d’asta oggi è compito degli hackers.

La sicurezza informatica nel nuovo Codice dei contratti

Il nuovo Codice sembra trascurare completamente questa delicata questione anche se introduce una parte, la seconda, dedicata alla digitalizzazione del ciclo di vita del contratto.

L’articolo 25 disciplina la “piattaforma di approvvigionamento digitale”. Del decreto ministeriale n. 148/2021 non viene conservata neppure la definizione di “sistema telematico”. Le linee guida diventano regole tecniche che l’art. 26 affida ad AgID di intesa con l’ANAC e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la trasformazione digitale, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del codice.

Si introduce, infine, una certificazione delle piattaforme rilasciata dall’Agenzia per l’Italia Digitale che potrà finalmente dare indicazioni chiare sulle modalità tecniche che non lascino incertezze su tempestività ed integrità. L’ultima parola sembra comunque affidata all’aggiudicatario della gara per l’individuazione della piattaforma di approvvigionamento digitale.

Probabilmente, al di la delle soluzioni tecnologiche, sarà proprio il principio della fiducia, sancito all’art. 2 del Codice, a garantire che soprattutto i concorrenti non mettano in dubbio le risultanze delle piattaforme di approvvigionamento digitale.

A cura di Daniele Ricciardi
esperto in contratti pubblici
Presidente di ASSORUP