Rischio corruttivo negli appalti pubblici: gli indicatori da usare

Nonostante le numerose riforme del quadro legislativo introdotte nel corso degli anni, il settore degli appalti pubblici in Italia risulta particolarmente vulnerabile alla corruzione, rendendo necessario un sistema che possa agevolare l'identificazione di potenziali comportamenti corruttivi.

Rischio corruttivo: gli indicatori proposti dall'UIF

Nasce con questo obiettivo lo studio (in inglese) dell'Ufficio Informazione Finanziaria (UIF) della Banca d'Italia "Corruption risk indicators in public procurement: A proposal using Italian open data" che, sulla base di dati forniti dall'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), ha identificato alcuni indicatori analitici che misurano il rischio di corruzione, focalizzandosi su alcuni aspetti specifici di ciascuna gara di appalto. Aggregando gli indicatori è possibile calcolare una misura di rischio a livello di aggiudicazione, di stazione appaltante e impresa aggiudicatrice. 

Le potenziali applicazioni operative di questi indicatori includono il monitoraggio delle gare di appalto, delle autorità appaltanti e delle imprese appaltatrici, nonché l'ausilio alle attività di antiriciclaggio. 

Si tratta di un'applicazione estremamente interessante, tenendo conto del fatto che la vulnerabilità del settore degli appalti pubblici è ulteriormente accentuata dal forte interesse da parte della criminalità organizzata, che mira ad appropriarsi delle risorse pubbliche e in particolare, più di recente, delle ingenti risorse finanziarie erogate dalle istituzioni europee nell’ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). 

Un sistema di monitoraggio, per altro prassi consolidata a livello internazionale, diventa quindi particolarmente utile per monitorare l’allocazione delle risorse pubbliche, aumentare l’efficienza della pubblica amministrazione e ridurre il rischio di infiltrazione nell’economia da parte della criminalità organizzata. 

L'analisi dell'UIF

Gli indicatori proposti dall'UIF sono 12, calcolati per le gare pubblicate in Italia tra gennaio 2018 e giugno 2023. Essi identificano caratteristiche specifiche della gara d’appalto o del processo di aggiudicazione del contratto, che possono essere segnali di una potenziale vicinanza a contesti corruttivi. 
Infine, gli indicatori sono stati aggregati in un indicatore sintetico, che mira a individuare la ricorrenza simultanea di queste caratteristiche come segnale di rischio corruttivo. 

Restringendo l’attenzione all’1% di gare con il valore dell’indicatore più elevato (circa 4.000 aggiudicazioni sul totale), ne salta fuori che esse attengono principalmente gli appalti dei settori speciali e la fornitura di prodotti. 
Inoltre, attraverso l’utilizzo di dati confidenziali in possesso della UIF, riguardanti oltre 100mila imprese potenzialmente connesse a contesti di criminalità organizzata (CO), gli indicatori proposti sono stati sottoposti a un esercizio di validazione. 

I risultati hanno evidenziato che le gare aggiudicate da imprese potenzialmente prossime a contesti di criminalità organizzata sono caratterizzate da:

• una minore trasparenza nella fase di post-aggiudicazione;
• un minor grado di concorrenza nella fase di gara;
• un uso più frequente di poteri discrezionali da parte delle stazioni appaltanti.

Generalmente, le aggiudicazioni assegnate a queste imprese registrano, in media, un valore degli indicatori significativamente superiore rispetto alle aggiudicazioni vinte dalle altre imprese. 

Infine, gli indicatori a livello di aggiudicazione aggregati in modo da consentire il calcolo di un unico indicatore di rischio corruttivo, hanno stimato un valore significativo per oltre 10.000 stazioni appaltanti, pari al 43% del totale, con valori mediamente più elevati per le stazioni appaltanti operanti nel settore sanitario. Al contrario, le centrali di committenza fanno registrare valori medi dell’indicatore significativamente più bassi. 

Di particolare rilievo il numero elevato di omesse comunicazioni all’ANAC, da parte delle stazioni appaltanti, di molte delle informazioni richieste; per effetto di tali carenze, ad esempio, è stato possibile calcolare l’indicatore sintetico a livello di aggiudicazione solo per il 27% delle gare nel periodo analizzato. Il maggior numero di omesse comunicazioni riguarda in particolare le stazioni appaltanti di piccole dimensioni, localizzate nelle regioni del Sud e delle Isole, motivo per cui  in questi casi il rischio corruttivo potrebbe risultare sottostimato.

Indicatori del rischio corruttivo: ambito di applicazione

Gli indicatori proposti presentano diversi potenziali utilizzi nell’ambito dell’antiriciclaggio:

• nell’analisi strategica, possono consentire l’elaborazione di mappe di rischio territoriale e settoriale; 
• in ambito operativo, permettono di arricchire il patrimonio informativo che supporta le funzioni istituzionali della UIF;
• nel monitoraggio dell’utilizzo dei fondi pubblici, inclusi quelli previsti dal PNRR, potrebbero essere utilizzati come strumento preliminare di screening per orientare l’azione delle altre autorità.

Sicuramente, strumenti preziosi per rafforzare le misure di prevenzione e contrasto alla corruzione e al riciclaggio, migliorando la capacità delle istituzioni di identificare e mitigare i rischi associati a condotte illecite nel settore degli appalti pubblici.