Semplificazione ricorsi su interventi finanziati con fondi PNRR, la prima sentenza del TAR

Diventano operative le nuove disposizioni previste dal D.L. n. 85/2022, in merito alla procedura semplificata per i ricorsi legati a interventi finanziati con fondi PNRR, come dimostra la sentenza n. 10163/2022 del TAR Lazio, resa appunto sulla base dell’art.3, comma 1, del decreto.

Fondi PNRR per riqualificazione edifici comunali: la sentenza del TAR 

Il caso riguarda il ricorso proposto da un’Amministrazione Comunale per l’annullamento della nota con cui il MIUR ha escluso la domanda di contributo presentata per progetti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido, scuole dell'infanzia e a centri polifunzionalI per i servizi alla famiglia.

Come specificato nel ricorso, l’articolo 1, comma 59, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di Bilancio 2020), ha stanziato risorse pari a 100 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2023 e a 200 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2024 al 2034 per il finanziamento di interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell'infanzia.

A seguito dei provvedimenti che hanno individuato le modalità per la presentazione delle candidature, definite le procedure di trasmissione dei progetti da parte degli enti locali e sono stati disciplinati i criteri di riparto e le modalità di utilizzo delle risorse e con cui è stato approvato l’avviso pubblico per la presentazione delle richieste di contributo, il Comune ricorrente ha presentato la candidatura per la costruzione di un centro polifunzionale per la famiglia.

Nonostante il Comune si sia collocato utilmente nella graduatoria provvisoria, alla verifica dei requisiti il Ministero ha escluso il progetto, perché esso proponeva la demolizione e ricostruzione di un edificio che ospitava una scuola primaria, in contrasto con quanto previsto dalla disposizione citata che prevedeva, invece, la possibilità di partecipare alla selezione solo in caso di interventi aventi ad oggetto edifici di proprietà dell’ente locale che, in aggiunta, fossero destinati ad asili nido o scuole dell’infanzia o a centri polifunzionali per la famiglia.

Pertanto, sempre nell’opinione del Ministero, l’avviso pubblico non prevedeva la possibilità di ammettere al finanziamento edifici aventi originariamente altra destinazione (per esempio, scuola primaria). In sostanza, l’edificio avrebbe già dovuto essere destinato ab origine a centro polifunzionale per la famiglia.

Non solo: alcune FAQ rilasciate dal Ministero avrebbero messo nero su bianco l’impossibilità di destinare una scuola primaria a questa tipologia di intervento.

La destinazione d'uso iniziale non deve coincidere per forza con quella finale

Secondo il TAR, l’Avviso invece non prevedeva l’esclusione dal suo raggio applicativo degli interventi aventi ad oggetto scuole primarie o altri edifici o beni immobili di proprietà degli enti locali, almeno qualora si tratti di realizzare centri polifunzionali.

Già in ordinanze precedenti si era evidenziato come nell’avviso non si richiede espressamente una pregressa destinazione dell’immobile quale centro polifunzionale della famiglia, né si escludono espressamente immobili o aree con diversa destinazione urbanistica; simili preclusioni – che sarebbero dovute essere puntualmente e analiticamente indicate da parte dell’amministrazione trattandosi nella sostanza di clausole di esclusione degli interventi o di condizioni di ammissibilità degli stessi interventi – non possono ricavarsi né dal DPCM 30 dicembre 2020, né dalla normativa primaria le cui espressioni linguistiche non appaiono univoche nel senso di escludere gli interventi in relazione alla pregressa destinazione urbanistica o al pregresso utilizzo dei centri polifunzionali.

Al contrario, secondo il Giudice Amministrativo, è corretta l’impostazione del Comune secondo cui tra gli obiettivi del PNRR va a ragione individuato quello di offrire servizi territoriali anche innovativi rivolti alla famiglia, risultando di minor rilievo la situazione immobiliare antecedente.

Inoltre, l’art. 3 del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) riconduce gli interventi di demolizione e ricostruzione di un edificio preesistente al concetto di “nuova costruzione” laddove:

• l’intervento si realizzi nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico;
• vengano alterati sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e previsti incrementi di volumetria.

E in questo caso sussiste tale ipotesi.

Le FAQ hanno valore legale?

Per quanto riguarda il valore delle FAQ, “in aderenza ad un orientamento consolidato della Giurisprudenza, deve ritenersi che le FAQ non abbiano alcun valore integrativo del bando, né tantomeno normativo, né può ritenersi che sussistesse in capo agli aspiranti un onere di consultazione”.

Fermo il loro valore, insieme ad un'altra molteplicità di fattori, ai fini del consolidamento di un legittimo affidamento del privato, occorre quindi riconoscere che le FAQ non possono fondare una operazione disapplicativa di norme.

Infine, il TAR ha precisato che l’interpretazione restrittiva offerta dal Ministero non pare coerente con le complessive finalità del PNRR e con le relative esigenze di celerità, laddove imprigiona le proposte nello status quo ante che non è detto sia funzionale alla velocità ed all’efficacia dell’intervento e coerente con le finalità di innovazione recate da detto Piano.

Di conseguenza, se le risorse concesse non possono essere destinate alla demolizione della scuola primaria, che va effettuata quindi con fondi del Comune, il TAR ha accolto il ricorso, riammettendo il progetto di costruzione del centro polifunzionale ai fondi PNRR.