Testo Unico Edilizia Sicilia: in approvazione il ddl di modifica

È stata trasmessa all’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente e a quello delle infrastrutture e della mobilità con la nota prot. 4140 del 21 ottobre 2016 la deliberazione n. 349 del 18 ottobre 2016 con la quale l’Ufficio della Segreteria di Giunta della Regione Sicilia – Struttura di coordinamento n. 2 ha approvato il disegno di legge Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 recante: “Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Ricordiamo che la vicenda trae le sue origini a seguito dell’impugnativa da parte del Consiglio dei Ministri n. 135 dell'1 ottobre 2016 della Legge della Regione Sicilia n. 16 del 10 agosto 2016 recante “Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380” (leggi articolo), sulla quale sono stati rilevati alcuni profili di illegittimità costituzionale in relazione in particolare:

• all’articolo 3, comma 2, lettera f;
• all’articolo 11, comma 4;
• all'articolo 14, comma;
• l’articolo 16, commi 1 e 3.

Sul ddl di modifica della Legge regionale n. 16/2016 abbiamo avuto modo di intervistare il dirigente generale del Dipartimento regionale dell’Urbanistica Ing. Salvatore Giglione che ci ha fornito la sua completa analisi che riportiamo di seguito.

“A seguito della pubblicazione della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 nella GURS - parte I, S.O. n. 36 del 19.8.2016 – ha affermato Giglione - sono emerse alcune discrasie nella formulazione di taluni articoli che hanno comportato dubbi interpretativi e/o procedurali da parte dei Comuni oltre che da parte di diverse amministrazioni regionali”.

“Questa Direzione generale – ha continuato il dirigente regionale - si è fatta carico di effettuare una opportuna ricognizione presso i Dipartimenti regionali al fine di ottenerne osservazioni ed eventuali suggerimenti con lo scopo di dare un riscontro risolutivo alle criticità evidenziate, alcune delle quali determinate dal mancato regime transitorio, altre da veri e propri refusi in sede di pubblicazione della legge. Inoltre, in data 12 ottobre u.s. si è tenuta una seduta straordinaria del Consiglio regionale dell’Urbanistica, nel corso della quale sono emersi contributi significativi sia da parte di componenti del Consiglio, sia dagli Ordini professionali, sia da Uffici regionali, tra i quali in particolare gli Uffici del Genio Civile”.

“Nel frattempo – ha ribadito Giglione - nonostante siano stati forniti i dovuti chiarimenti richiesti dal Dipartimento per gli Affari regionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, quattro articoli della legge sono stati impugnati dallo stesso Consiglio dinanzi la Corte Costituzionale con deliberazione dell’11 ottobre 2016. In particolare, sono emersi potenziali vizi di legittimità delle norme impugnate in ragione della esclusione dal campo delle prerogative del legislatore regionale della materia ambientale (articolo 3, comma 2, lett. f) e articolo 11), di quella sulle sanzioni penali (articolo 14) e delle norme antisismiche (articolo 16)”.

E’ stato quindi predisposto, di concerto con il Dirigente generale del Dipartimento regionale Tecnico presso l’Assessorato regionale delle Infrastrutture, e secondo le indicazioni impartite dall’Assessore Croce del Territorio e dell’Ambiente, uno schema di DDL finalizzato a modificare taluni articoli del testo di legge sia per i refusi, sia per eventualmente conformarsi all’impugnativa del Consiglio dei Ministri, sia ancora per adeguare il testo alle osservazioni ed ai contributi forniti dagli Ordini professionali e dagli altri uffici regionali.

Riportiamo di seguito l’analisi puntuale del ddl di modifica condotta dall’Ing. Salvatore Giglione.

ARTICOLO 2 DEL DDL

Particolare attenzione è stata posta alle criticità avanzate dal Consiglio dei Ministri relativamente all’articolo 3, sia in ordine alla integrazione delle norme oggetto di salvaguardia con quelle relative alla disciplina prevista dal d.lgs. n. 152/2006 concernente la valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) (comma 1), sia a quelle riferite agli interventi riguardanti gli impianti ad energia rinnovabile disciplinati dal d.lgs n. 28 del 2011 (comma 2). In quest’ultimo caso, in particolare, è stata prevista l’esclusione dal campo di applicazione della norma degli interventi di maggiore spessore quali quelli disciplinati dall’articolo 5 del citato d.lgs., che prevedono la procedura dell’“autorizzazione unica” da assentire mediante conferenza dei servizi (convocata dalla Regione o dal Comune). Di contro, si è ritenuto coerente con il nuovo dettato normativo quanto previsto dall’articolo 6 dello stesso d.lgs. con il quale, attraverso la comunicazione asseverata, vengono assentite tra le procedure semplificate riferite alle “attività libere” le tipologie di intervento previste al punto 12 delle “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, approvate con decreto interministeriale 10 settembre 2010.

Ulteriori precisazioni si sono rese necessarie anche nei confronti delle previsioni di cui ai successivi commi 3 e 4 (tipologia delle recinzioni da sottoporre a perizia asseverata), al comma 5 (mera ripetizione), ed ai commi 6, 7 e 8 (comunicazione asseverata).

ARTICOLO 7 DEL DDL

Con l’articolo 11 della legge 16/2016, impugnato dinanzi la Corte Costituzionale, al 1° comma il legislatore regionale ha previsto il recepimento con modifiche dell’articolo 23-bis del DPR 380 rubricato “Autorizzazioni preliminari alla segnalazione certificata di inizio attività e alla comunicazione dell'inizio dei lavori”, invero non tenendo conto dell’avvenuta abrogazione di una precedente previsione del DPR 380 rubricata “comma 5 bis” che prevedeva originariamente il rinvio alle procedure della “conferenza dei servizi”; si è reso necessario dunque prevedere l’abrogazione dal testo dispositivo della norma non più attuale.

Inoltre, il 4° comma dello stesso articolo 11 dispone l’obbligo per i comuni di individuare (entro 180 giorni) le aree da sottoporre alle particolari tutele indicate dal primo periodo dello stesso comma, all’interno delle quali è esclusa l’applicabilità della procedura di SCIA. In particolare tuttavia, il penultimo periodo del citato quarto comma ha previsto la possibilità di avviare le attività dopo 30 giorni dalla segnalazione, implicitamente in assenza della perimetrazione di dette aree, senza dunque la preventiva valutazione delle possibili incidenze che l’intervento potrebbe avere sul sito, di fatto derogando a quanto in precedenza stabilito. Tale criticità, peraltro rilevata dal Ministero dell’ambiente dall’esame del testo, pone la norma in contraddizione con le disposizioni di cui all’articolo 5, comma 6 del DPR 357/1997 (“Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche”) che disciplina le procedure inerenti la “valutazione di incidenza” dell’intervento sulla valenza naturalistico-ambientale dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione.

Al fine di sanare tale incongruenza, si è formalizzata la proposta di abrogazione dell’intero penultimo periodo del quarto comma del citato articolo 11.

ARTICOLO 8 DEL DDL

Il testo del disegno di legge modificativo è stato inizialmente approntato in due versioni che assorbono le osservazioni poi trasposte in impugnativa, e ciò in quanto la decisione da assumere sull’accettazione dei rilievi mossi ovvero sulla eventuale resistenza presso la Corte Costituzionale è di esclusiva competenza del Governo regionale; la proposta di DDL fatta propria dalla Giunta regionale con deliberazione n. 349 del 10 ottobre 2016 ha previsto, tra l’altro, l’abrogazione dell’articolo 14 della legge 16/2016 impugnato ed il conseguente recepimento dinamico dell’articolo 36 previgente del DPR 380/2001, inerente la c.d. “doppia conformità”. Con riguardo agli altri tre articoli impugnati, si è provveduto a proporre altrettanti articoli modificativi ritenendo di non doversi procedere dinanzi alla Consulta.

Oltre che relativamente alla previsione di cui al comma 1 (- sola conformità al momento della domanda) l’articolo impugnato ha introdotto al comma 3, contrariamente al testo originario, la procedura del silenzio-assenso decorsi novanta giorni dalla istanza di regolarizzazione (completa della documentazione e dei pareri previsti) in assenza di pronuncia dell’ufficio comunale.

Entrambe tali norme, a distanza di un lungo lasso di tempo dalla emanazione della disposizione originale (- l’art. 13 della legge n. 47/1985), erano motivate dal recente (seppur non costante) orientamento, nell'ambito della giustizia amministrativa, basato sulla c.d. "sanatoria giurisprudenziale"; tale principio riconosce la legittimità del rilascio del titolo abilitativo fondato sulla conformità dell'intervento edilizio alla normativa urbanistica vigente al momento della domanda di rilascio del titolo, indipendentemente dalla normativa vigente al tempo dell'esecuzione dell'opera. La ratio giuridica di tale orientamento, ricondotta ai principi generali (art.97 Cost.) quali quelli della logicità e dell'economia dell'azione amministrativa, si fonda sulla inutilità (o irragionevolezza) di una sanzione demolitoria nei confronti di un'opera che oggi potrebbe essere realizzata nuovamente, identica, in quanto conforme alle previsioni urbanistiche attuali.

Tuttavia, tale interpretazione della norma ha suscitato ugualmente le censure e l’impugnativa del provvedimento regionale da parte del Consiglio dei Ministri che con la citata delibera del 11.10.2016 ne ha rappresentato dinanzi alla Consulta i profili di illegittimità costituzionale, evidenziando il conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione con circostanziati riferimenti alla competenza esclusiva dello Stato in materia di sanzioni e con riguardo agli effetti della causa estintiva del reato che investono l’ordinamento penale.

Al fine di riscontrare tali criticità dunque la posizione assunta dal Governo regionale appare coerente con l’orientamento del Consiglio dei Ministri derivandone la conseguente proposta di recepimento dinamico della disposizione statale.

ARTICOLI 1, 9, 10 e 11 DEL DDL

L’ultima norma impugnata dinanzi la Corte Costituzionale ha per oggetto la semplificazione di procedimenti nell’ambito della materia sismica di cui alla legge n. 64/1974, rientrante nelle attribuzioni istituzionali degli Uffici del Genio Civile dell’Isola. In particolare, l’articolo 16 rubricato “Recepimento con modifiche dell’articolo 94 ‘Autorizzazione per l’inizio dei lavori’ …” del DPR 380 è stato contestato per la presunta ingerenza della Regione in una materia invece riservata allo Stato; si è reso quindi necessario condividere con l’Assessorato regionale delle Infrastrutture – Dipartimento Regionale Tecnico – l’inserimento di articoli aggiuntivi o modificativi al DDL che si è proposto. In particolare, gli articoli introdotti nel testo del DDL sono così rubricati:

“Articolo 1. Norme in materia di sportello unico per l’edilizia; integrazioni all’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come recepito dinamicamente dall’articolo 1 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16” - …(COMMENTO DRT)

“Articolo 9. Norme in materia di opere pubbliche, azioni sismiche e verifica delle strutture; modifiche all’articolo 1 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16” - …(COMMENTO DRT)

“Articolo 10. Modifiche all’articolo 16 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16” - …(COMMENTO DRT)

“Articolo 11. Norme in materia di competenza della Regione; modifiche all’articolo 1 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16” - …(COMMENTO DRT)

ARTICOLI 3, 4, 5, 6 e 14 DEL DDL

Con gli articoli da 3 a 6 e 14 del DDL sono state apportate modifiche correttive a taluni refusi contenuti nel testo degli articoli 4 (comma 3), 7 (comma 3), 8 (commi 6, 7, 9 e 10) e 10 (comma 4, lettera b) della legge 16/2016. In particolare:

• la modifica all’articolo 4, comma 3 della legge regionale 16/2016 si è resa necessaria per correggere un mero refuso rilevato in sede di pubblicazione nella GURS; in particolare l’articolo in questione, rubricato “Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica” nel testo dell’articolo 9 del DPR 380/2001 recepito con modifiche, prevede al comma 3 che nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti attuativi previsti dallo strumento urbanistico generale, sono consentiti gli interventi di “ristrutturazione urbanistica” (lett. f) anziché quelli di minore impatto riferiti alla “ristrutturazione edilizia” (lett. d) dell’art. 3 del DPR 380/2001, recepito dinamicamente dall’articolo 1 della legge regionale 16/2016;
• per quanto attiene al refuso riportato all’articolo 7, comma 3 della legge 16, questo deriva dal riferimento all’articolo 1 piuttosto che correttamente all’articolo 36, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice sull’aggiudicazione dei contratti) che stabilisce la soglia per l’affidamento dei lavori pubblici;
• in sede di recepimento con modifiche dell’articolo 17 del DPR 380, sono stati richiamati erroneamente il titolo abilitativo concessorio e gli oneri di concessione, piuttosto che rispettivamente il “permesso di costruire” ed il “contributo di costruzione”. Tali refusi hanno formato anch’essi oggetto di apposita norma correttiva con l’articolo 6 del DDL di rettifica dell’articolo 8, commi 6, 7, 9 e 10 della legge 16;
• l’articolo 22 del DPR 380/2001, rubricato “Segnalazione certificata di inizio attività e denunzia di inizio attività” (SCIA e DIA) recepito con modifiche dall’articolo 10 della legge regionale 16/2016, ha previsto alla lettera b) del comma 4, a determinate condizioni, la possibilità di procedere ad interventi di “ristrutturazione edilizia” mediante la disciplina semplificata della DIA in alternativa al permesso di costruire, anche nelle zone e negli immobili vincolati di cui alla precedente lettera a). L’attuale formulazione della norma ha creato non poche difficoltà interpretative stante che la stessa sembra ripetere quanto già stabilito alla lettera a) precedente. La disposizione così riscritta dirime le perplessità evidenziate dai comuni in ordine a tale refuso;
• analogamente un mero refuso che si è inteso correggere è l’aggettivo “abitativo” in luogo di “abilitativo” da abbinare alla parola “titolo” contenuta nell’articolo 28, terzo comma, della legge 16.

ARTICOLO 12 DEL DDL

Anche il comma 1 dell’articolo 21 della legge regionale 16, rubricato “Norme in materia di apertura di cave” al Titolo III tra le disposizioni integrative, nonostante sia stata “fatta salva la specifica disciplina in materia”, ha richiesto esplicito richiamo tra le specifiche norme di settore, anche di quella relativa alla definizione dei criteri minimi per le aree designate come zone di protezione speciale (ZPS) dal D.M. 17.10.2007. E ciò, avendo preso atto delle osservazioni del Ministero dell’ambiente ed al fine di evitare erronee interpretazioni della norma e prevenire possibili procedure di infrazione, ha comportato la revisione dell’articolo e l’esplicito riferimento agli obblighi discendenti dalle disposizioni contenute nel citato decreto ministeriale del 2007.

ARTICOLO 13 DEL DDL

L’articolo 23 della legge 16/2016, benché contenga la medesima rubrica “Destinazione dei proventi” di cui all’articolo 68 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, pur tuttavia costituisce integrazione della pregressa disciplina regionale; tale ultima norma, della quale si è ritenuto dover precisarne l’attualità, richiama nello specifico le competenze degli uffici comunali di ragioneria e degli istituiti di credito preposti alla gestione dei fondi derivanti dai contributi di costruzione e dalle sanzioni pecuniarie di competenza dei comuni.

ARTICOLO 15 DEL DDL

L’articolo 30, comma 1 del Titolo III della legge 16, rubricato “Abrogazione di norme” è stato integrato con una serie di norme regionali pregresse che risultano in contrasto con le nuove disposizioni. In particolare, alcune di queste hanno per oggetto l’apertura di cave (ll.rr. 127/80 e 22/82, oggi art. 21 del Titolo III); altre sono di fatto superate dalle nuove disposizioni, e tra queste:

• quelle relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e quelle che disciplinano le variazioni di destinazione d’uso (rispettivamente art. 2 e 10 della l.r. 37/85);
• le norme sulle procedure per il rilascio della concessione edilizia (art. 2, l.r. 17/94);
• la riduzione del contributo di costruzione per interventi produttivi in verde agricolo (già art. 19 della l.r. 5/2011, oggi a titolo gratuito ai sensi dell’art. 8, comma 3, lett. a) l.r. 16/2016).

Altre ancora sono ridisciplinate in maniera sostanzialmente corrispondente nei principi generali, eccezion fatta per la quantificazione e destinazione dei proventi derivanti dal recupero ai fini abitativi dei sottotetti, pertinenze, locali accessori e seminterrati, già in favore dalla Regione (20%), oggi dei Comuni (10%) (art. 18 della l.r. 4/2003 – oggi articolo 5, comma 1, lettera d) della legge regionale 16).

In ultimo le previsioni normative di cui alla legge regionale n. 14/2014, relative alle procedure per il rilascio delle certificazioni di abitabilità/agibilità (art. 1) e la proroga dei termini di inizio e ultimazione dei lavori (art. 2) sono di fatto superate rispettivamente dall’articolo 24 del DPR 380, recepito dinamicamente dall’art. 1 della l.r. 16/2016, e dall’articolo 6 della stessa legge regionale.

ARTICOLO 16 DEL DDL

Con l’articolo in questione si è inteso ovviare alla carenza della legge 16 che non aveva previsto, in cogenza della sua applicazione, una espressa disposizione che consentisse agli uffici preposti all’esame e rilascio dei titoli abilitativi una graduale non traumatica transizione dal vecchio al nuovo regime. La previsione di una norma di salvaguardia introdotta dal DDL, rubricata “Art. 16 – Disposizioni transitorie” si è resa necessaria per consentire alle amministrazioni degli enti locali ed agli enti preposti alle autorizzazioni, permessi e nulla-osta, la necessaria continuità amministrativa in ordine ai procedimenti per il rilascio dei titoli abilitativi già avviati o da avviare, nelle more della istituzione presso tutti i comuni dell’Isola dello “sportello unico per l’edilizia”.

Ringraziamo l’ing. Salvatore Giglione per la preziosa collaborazione.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it