Codice dei contratti: Bilancio in profondo rosso

Come sono lontani i tempi in cui Matteo Renzi e Graziano Delrio annunciavano con trionfalismo, nella conferenza stampa a seguito del Consiglio dei Ministri n, 112 del 15 aprile 2016, l’approvazione da parte del Governo del nuovo Codice dei contratti precisando che “Il Governo recepisce quindi in un unico decreto, passando dagli oltre 2.000 articoli del vecchio codice agli attuali poco superiori ai 200, le direttive appalti pubblici e concessioni e riordina la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e contratti di concessione, esercitando così la delega e recependo le direttive europee nei tempi previsti al passo con gli altri paesi europei”!

In una precedente notizia (leggi), avevamo parlato di “Codice dei contratti pubblici interrotto”; la nostra affermazione, ormai datata (26/5/2017) torna d’attualità a distanza di quasi un anno e mezzo dalla pubblicazione del Codice ed a distanza di circa sei mesi dal correttivo di cui al d.lgs. n. 56/2017 con la precisazione che qualsiasi ulteriore correttivo potrà, adesso, essere attivato soltanto con le procedure ordinarie di una legge o di un decreto-legge.

Oggi la legislazione sui lavori pubblici è affidata in Italia ad un Codice che non è mai entrato compiutamente in vigore e che è in attesa di oltre 50 provvedimenti che lo rendano attuativo ed oggi restano, ancora, in vigore quasi 160 articoli del Regolamento n. 207/2010 attuativo del previdente Codice dei contratti di cui al d.lgs. n. 163/2006.

Ci confortiamo con il fatto che il nostro parere negativo coincide con quello di altri e ricordiamo quanto espresso dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) all'interno della Relazione Annuale sull'attività svolta nel 2016 presentata a Montecitorio; l’AGCM afferma che il copioso rinvio ai provvedimenti attuativi contenuti all'interno di numerosi articoli del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), rischia di compromettere "uno degli obiettivi che lo stesso Codice mirava a perseguire, vale a dire l’introduzione di una cornice regolatoria chiara, sistematica ed unitaria. Il rinvio nel tempo dell’operatività delle norme, infatti, indebolisce l’efficacia dell’intero Codice e genera, inoltre, incertezze interpretative sulla sua applicazione"; d'altra parte le stesse perplessità erano state evidenziate anche dal Consiglio di Stato nel parere n. 855 dell'1 aprile 2017.

Il nuovo Codice dei contratti avrebbe dovuto dare stabilità alla legislazione sui lavori pubblici ma così non è stato e ci confrontiamo adesso con la rivisitazione di quasi tutti i provvedimenti dell’ANAC entrati in vigore per il fatto stesso che devono essere adeguati alle nuove norme contenute nel già citato decreto correttivo.

Il serio sospetto, non soltanto mio, è che il Codice dei contratti sia stato scritto male, sia concettualmente che lessicalmente, e che ciò possa essere la causa di un contenzioso crescente. Tra le regole di un buon governo devono essere previste quelle di leggi brevi e chiare, senza roboanti dichiarazioni e con norme immediatamente applicabili mentre, molto spesso, come nel caso del Codice dei contratto, deputati e senatori contribuiscono alla predisposizione di leggi con l’inserimento di specificazioni e specificazioni delle specificazioni con il risultato di norme, molto spesso particolareggiate ma inapplicabili e inefficaci.

In atto, poi, l’ANAC, a seguito dell’entrata in vigore del correttivo, più che a completare il quadro dei provvedimenti, ha dovuto provvedere all’aggiornamento delle:

• linee guida n. 1 recanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”
• linee guida n. 3 recanti “Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni”;
• linee guida n. 4 recanti “Procedure per l'affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici”;
• linee guida n. 5 recanti “Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici”;
• linee guida n. 6 recanti “Indicazione dei mezzi di prova adeguati e delle carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto che possano considerarsi significative per la dimostrazione delle circostanze di esclusione di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice”,

mentre si resta in attesa della pubblicazione di un notevole numero di provvedimenti per i quali o sono già scaduti i termini della consultazione o sono arrivati i pareri del Consiglio di Stato (vedi tabella allegata).

L’attuazione della riforma dei lavori pubblici, a distanza di quasi un anno e mezzo dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti mostra un bilancio decisamente in rosso che, tra l’altro, non manifesta alcun segnale di miglioramento.

Siamo stati tra i pochi che non avevamo creduto ad una riforma che per entrare compiutamente in vigore aveva necessità di oltre 60 provvedimenti attuativi ed il tempo ci sta dando ragione. In verità i principi della riforma sono corretti e nessuno potrebbe essere contro i principi di fondo della trasparenza, della qualificazione del mercato e delle stazioni appaltanti, dell’indipendenza dei commissari di gara ma, come abbiamo già detto, oggi il bilancio è in profondo rosso.

I pilastri su cui si basava la riforma della legislazione sui lavori pubblici che potrebbero essere riassunti nell’affidamento con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nella riduzione delle stazione appaltanti, nella nomina dei commissari di gara, nel rating di impresa e nella digitalizzazione delle opere pubbliche sono o delle incompiute o ancora da costruire.

Oggi, come è possibile rilevare nell’allegata tabella, dei 67 provvedimenti previsti (47 da parte dei Ministeri e 20 da parte dell’ANAC) ne sono entrati in vigore soltanto 15 (8 predisposti dai Ministeri e 7 predisposti da parte dell’ANAC) con un bilancio percentualmente del 22% decisamente negativo; i Ministeri hanno predisposto circa il 17% dei provvedimenti mentre la percentuale dei provvedimenti adottati dall’ANAC sale al 35%.

Ed i prossimi mesi non saranno migliori con deputati e senatori che non penseranno ad altro che a riconquistare le loro posizioni all’interno del Parlamento lasciando il Codice dei contratti in profondo rosso.

A cura di Paolo Oreto