NADEF2018: Giudizi negatvi di Banca d’Italia, dell’UPB, della Corte dei Conti

Si sono svolte ieri, davanti alle Commissioni riunite V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e 5^a del Senato della Repubblica (Programmazione Economica e Bilancio), come attività conoscitiva preliminare all'esame della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2018 pubblicata il 4 ottobre scorso dal Ministero dell’Economia e delle finanze (MEF), le audizioni del Ministro dell'economia e delle finanze, Giovanni Tria, dei Rappresentanti dell’Istat, del del Presidente della Corte dei conti Angelo Buscema, del Vice Direttore Generale della Banca d'Italia Luigi Federico Signorini e del Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio, Giuseppe Pisauro.

Nel corso delle audizioni sostanziali critiche generalizzate al documento presentato dal Governo. Oggi il ministro dell’Economia Giovanni Tria torna in audizione per modificare le stime o motivare la decisione di non fare variazioni.

L’Ufficio parlamentare di bilancio (Organismo indipendente che ha il compito di svolgere analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo e di valutare il rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee) ha espresso pesanti critiche alla Nota del Def presentata dal Governo alle Camere. Il Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) Giuseppe Pisauro è stato, infatti, ascoltato ieri in audizione dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, riunite in seduta congiunta, nell’ambito dell’esame preliminare della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza (NADEF) 2018 e con riferimento alla certificazione delle previsioni macroeconomiche del MEF, l’UPB ha trasmesso i propri rilievi critici che evidenziano un eccessivo ottimismo del quadro programmatico per il 2019. In assenza di una revisione delle previsioni pubblicate nella NADEF coerente con tali rilievi, non è possibile per l’UPB procedere a una validazione positiva.

Nella sintesi dei contenuti del documento presentato l’UPB precisa che  il quadro programmatico si caratterizza per significativi e diffusi disallineamenti rispetto alle stime elaborate dal panel dei previsori UPB sulle principali variabili macroeconomiche. Risulta eccessivamente ottimistica sia la previsione di crescita del PIL reale (1,5 per cento) sia quella sul PIL nominale (3,1 per cento nel 2019), variabile quest’ultima cruciale per la dinamica degli aggregati di finanza pubblica. I disallineamenti che inducono un giudizio negativo riguardano, in ultima analisi, la dimensione - ma non il segno - dell’impatto della manovra sul quadro macroeconomico. Inoltre, non vanno trascurati i forti rischi al ribasso cui sono soggette le previsioni per il 2019 alla luce di diversi fattori:

a) le deboli tendenze congiunturali di breve termine, che rendono poco realistiche forti inversioni di tendenza, rispetto allo scenario tendenziale, nel breve termine;

b) la possibilità che nelle attese degli operatori di mercato lo stimolo di domanda ingenerato dall'espansione dell'indebitamento venga limitato dal contestuale aumento delle turbolenze finanziarie. Disallineamenti rispetto alle stime del panel UPB e rischi al ribasso sulla crescita reale riguardano anche il biennio 2020-2021, periodo al di fuori dell’orizzonte di validazione.

Il quadro macroeconomico della NADEF - L’UPB ha valutato il quadro macroeconomico programmatico, che incorpora gli effetti della prossima manovra di bilancio, avvalendosi, come di consueto, delle analisi del panel di previsori (oltre all’UPB, CER, Prometeia, Ref-Ricerche). L’UPB ritiene che non sia possibile validare le previsioni macroeconomiche sul 2019 del quadro programmatico della NADEF 2018 giudicando che i significativi e diffusi disallineamenti relativi alle principali variabili del quadro programmatico – rispetto alle stime elaborate dal panel dei previsori – rendono eccessivamente ottimistica la previsione di crescita sia del PIL reale (1,5 per cento) sia di quello nominale (3,1 per cento nel 2019), variabile quest’ultima cruciale per la dinamica degli aggregati di finanza pubblica. I disallineamenti che inducono un giudizio negativo riguardano, in ultima analisi, la dimensione – ma non il segno – dell’impatto della manovra sul quadro macroeconomico.  Inoltre, vanno ricordati i forti rischi al ribasso cui sono soggette le previsioni per il 2019 alla luce di diversi fattori: a) le deboli tendenze congiunturali di breve termine, che rendono poco realistici forti trend al rialzo rispetto allo scenario tendenziale del prossimo anno; b) la possibilità che nelle attese degli operatori di mercato lo stimolo di domanda ingenerato dall’espansione dell’indebitamento venga limitato dal contestuale aumento delle turbolenze finanziarie. Disallineamenti rispetto alle stime del panel UPB e fattori di incertezza sulla crescita reale riguardano anche il biennio 2020-2021, periodo al di fuori dell’orizzonte di validazione.

Evoluzione del quadro di finanza pubblica - La NADEF prevede per il 2019 un saldo strutturale pari all’1,7 per cento del PIL nell’intero triennio di programmazione 2019-2021. In questo quadro, il deficit nominale, stimato pari all’1,8 per cento del PIL nel 2018, a seguito della manovra che sarà attuata con la prossima legge di bilancio, è programmato in crescita al 2,4 per cento nel 2019 e quindi in riduzione al 2,1 per cento nel 2020 e all’1,8 per cento nel 2021. Se un’analisi esaustiva del quadro di finanza pubblica sarà possibile solo quando saranno disponibili tutti i dettagli della manovra contenuta nel disegno di legge di bilancio, il contenuto della NADEF consente già di alcune prime osservazioni.  1) Il nuovo deficit programmatico della NADEF 2018 incorpora una maggiore spesa per interessi rispetto alle previsioni tendenziali dovuta all’aumento dello spread rispetto agli altri paesi della UE registrato nei mesi recenti che, tra il 2018 e il 2021, raggiunge complessivamente almeno 17 miliardi (0,9 punti percentuali di PIL). 2) Il saldo nominale e quello strutturale programmatici risentono della neutralizzazione totale della clausola di salvaguardia su IVA e accise nel 2019 e di una parziale disattivazione nei due anni successivi; a differenza dei precedenti documenti di programmazione, il mantenimento delle clausole nel 2020 e 2021 non è utilizzato per raggiungere nell’arco del periodo di programmazione l’obiettivo del pareggio di bilancio strutturale, ma per mantenere stabile il deficit strutturale al livello del 2019, finanziando pertanto misure permanenti di maggiore spesa e minore entrata; senza clausole il deficit nominale salirebbe al 2,8 per cento del PIL nel 2020 per poi posizionarsi al 2,6 per cento nel 2021 (il deficit strutturale programmatico salirebbe dall’1,7 per cento del 2019 al 2,4 per cento del 2020 e al 2,5 per cento nel 2021). 3) L’incidenza sul PIL degli investimenti dovrebbe aumentarne dall’1,9 per cento del 2018 al 2,3 per cento nel 2021, obiettivo certamente auspicabile ma che appare particolarmente ambizioso in confronto con l’andamento recente (gli investimenti presentano tassi di variazione negativi dal 2010 al 2017 e nel 2018 dovrebbero registrare una riduzione del 2,2 per cento a fronte di un incremento previsto nel DEF  del 2,5 per cento), dal momento che si programmano aumenti degli investimenti del 16 per cento nel 2019, 10,7 per cento nel 2020 e 7,1 per cento nel 2021.

Sensitività del debito - Per verificare la sensitività nel breve/medio termine del rapporto debito/PIL lo scenario programmatico NADEF 2018 è stato confrontato con scenari alternativi. Un primo scenario valuta gli effetti dell’eliminazione della clausola di salvaguardia sull’IVA parzialmente mantenuta per il biennio 2020-2021: il rapporto debito/PIL continuerebbe la sua discesa nel biennio 2020-2021 ma in misura minore rispetto allo scenario programmatico NADEF, collocandosi al 128,4 per cento alla fine del periodo di programmazione anziché al 126,7. Un secondo scenario simula la crescita reale del PIL necessaria per la stabilizzazione del rapporto debito/PIL al livello del 2018 (130,9 per cento), collocandola all’ 1 per cento nel 2019, allo 0,7 per cento nel 2020 e all’ 1,1 per cento nel 2021. In un terzo esercizio vengono considerati diversi scenari relativi alla differenza tra crescita del PIL nominale e costo implicito del debito. La dinamica del rapporto debito/PIL della NADEF sarebbe coerente con valori particolarmente favorevoli di tale differenza, verificatisi solo nei migliori cinque degli ultimi diciotto anni.

Rispetto delle regole di bilancio - Lo scenario programmatico della NADEF 2018 si distingue da quello delineato nel DEF 2018 di aprile per l’allontanamento nel 2019 e l’arresto nel 2020-21 del percorso di avvicinamento verso l’Obiettivo di medio termine (OMT). I cambiamenti ipotizzati si riflettono sul rispetto delle regole di bilancio In particolare per il 2019 il deterioramento del saldo strutturale di 0,8 punti percentuali di PIL, a fronte dello stesso aggiustamento richiesto (0,6 punti percentuali) comporta una deviazione significativa della regola sul saldo strutturale in termini sia annuali sia in media su due anni. Analogamente, le previsioni implicano una deviazione significativa anche per la regola della spesa. A livello UE, nel caso lo sforzo di bilancio indicato per il 2019 nella NADEF venisse confermato nel Documento programmatico di bilancio (DPB) e se tale sforzo fosse giudicato dalla Commissione europea “chiaramente” al di sotto di quanto raccomandato dal Consiglio nel luglio scorso (aggiustamento strutturale di 0,6 punti percentuali), essa potrebbe considerare come “particolarmente grave” il mancato rispetto delle regole del Patto.

La Relazione al Parlamento – L’analisi della Relazione al Parlamento evidenzia alcuni elementi problematici. In particolare, sembrerebbe mancare una compiuta analisi delle condizioni cicliche che hanno portato alla proposta del Governo di deviare dal percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine, nonché la scansione temporale del piano di rientro. Dall’esame dell’interlocuzione con la Commissione europea si evincono perplessità delle istituzioni sovranazionali sul quadro programmatico proposto con la NADEF. La mancanza di un quadro di condivisione degli spazi aggiuntivi di flessibilità sembrerebbe essere l’elemento di differenza maggiore rispetto alle Relazioni al Parlamento presentate negli esercizi precedenti.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it