Sblocca Cantieri e Codice dei contratti, Lapenna (CNI): ‘Reintroduzione appalto integrato pericoloso ritorno al passato’

Appalto integrato si, appalto integrato no. Incentivi alla progettazione per i tecnici della P.A. si, incentivi alla progettazione per i tecnici della P.A. no. Sono solo alcuni dei punti più controversi su cui professionisti, stazioni appaltanti e imprese si sono sfidati negli ultimi anni con la conseguenza di avere una legislazione che cambia continuamente e una macchina amministrativa che, a forza di andare avanti e indietro, si è ormai ingolfata.

Dopo aver intervistato la posizione di Raffaele Cantone (ANAC), Raffaele Zurlo (Gallerie per il Brennero), Rino La Mendola (CNAPP), Edoardo Bianchi (ANCE) e Gabriele Scicolone (OICE), e mentre si sono consumate le audizioni informali in Commissioni riunite VIII e XIII del Senato nell’ambito del disegno di legge che dovrebbe convertire in legge dello Stato il Decreto Legge 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. Sblocca Cantieri), ho ascoltato in anteprima il pensiero di Michele Lapenna, Consigliere e responsabile dell’Osservatorio bandi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI) in merito alle principali modifiche apportate al Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (c.d. Codice dei contratti).

1. Partiamo dall'inizio, dalla sua entrata in vigore, il D.Lgs. n. 50/2016 ha necessitato di parecchie modifiche, ultima delle quali quelle dello Sblocca Cantieri che ne stanno rivoluzionando la filosofia stessa. Arrivati a questo, come giudica la riforma del 2016?

Il D.L. n. 32/2019, cosiddetto Sblocca Cantieri, contiene più di 80 modifiche al nuovo Codice dei Contratti Pubblici. Più di un intervento di semplificazione, come annunciato dal governo, rappresenta un vero e proprio Correttivo del D.Lgs.n. 50/2016. Il fatto che il legislatore sia intervenuto già in passato con una prima errata corrige a soli tre mesi dalla sua emanazione, con ben 218 correzioni sui 220 articoli e con il Decreto Correttivo di aprile 2017 contenente più di 400 modifiche è significativo che la riforma del 2016 nel passaggio da una buona Legge Delega alla stesura del Codice non ha funzionato. Se vogliamo tutelare e difendere alcuni punti fondanti del Codice, in particolare la Centralità del Progetto nella realizzazione dell’opera pubblica, dobbiamo prendere atto che il D.Lgs. n. 50/2016 non è riuscito a tradurre in una norma efficace i principi fondanti della Legge Delega e va profondamente riscritto.

2. Appalto integrato, incentivi alla progettazione per i tecnici della P.A., manutenzione ordinaria affidati sulla base di un progetto definitivo. Sono alcune delle modifiche maggiormente contestate dai tecnici liberi professionisti. Cosa ne pensa?

Partirei dall’Appalto Integrato e dal Progetto Semplificato che riguarda non solo gli interventi di manutenzione ordinaria, ma anche quelli di manutenzione straordinaria ad esclusione degli interventi su strutture e impianti. Come è noto lo Sblocca Cantieri prevede una reintroduzione degli affidamenti di progettazione ed esecuzione, senza le limitazioni di cui all’articolo 59, sino a tutto il 2020. La norma è transitoria ed è accompagnata dall’introduzione di un comma che prevede il pagamento diretto al progettista. Questo dimostra che neanche il legislatore è convinto della effettiva utilità della generalizzazione dell’uso dell’Appalto Integrato nella realizzazione delle Opere Pubbliche. Noi eravamo e restiamo dell’idea che l’affidamento dei lavori di norma debba avvenire sulla base di un progetto esecutivo. Lo strumento dell’Appalto Integrato così come applicato nel Codice Del Lise ha dimostrato tutti i suoi limiti:

• costi elevati di partecipazione alle gare per gli operatori economici che devono predisporre il progetto esecutivo in fase di gara;
• aumento dei casi di ricorso alle varianti in corso d’opera;
• nessuna riduzione dell’auspicata riduzione del contenzioso amministrativo.

Per quanto sopra lo strumento dell’Appalto Integrato è stato contestato sia dai rappresentati delle professioni che da quelli delle imprese di esecuzione. La sua reintroduzione per noi rappresenta un pericoloso ritorno al passato. Per una sua transitoria applicazione sarebbe opportuno prevedere che la valutazione della offerta tecnica proposta dagli offerenti, da parte della stazione appaltante, avvenga sulla base di una relazione tecnico-metodologica sulla realizzazione dell'opera. Tale modifica, oltre a rendere più rapido il lavoro delle commissioni di gara, ridurrebbe i costi di partecipazione da parte dei concorrenti.

Anche la modifica del comma 3 dell’articolo 23 sulla progettazione Semplificata per le opere di manutenzione va nella direzione di ridurre l’importanza del progetto al punto di considerarlo un elemento non fondamentale nella realizzazione delle opere pubbliche. Ritenendo comunque positiva l’intenzione del legislatore di snellire ed accelerare la realizzazione di interventi di manutenzione, sarebbe opportuno prevedere che gli stessi lavori siano affidati sulla base di un progetto semplificato, che accorpi i livelli di progettazione definitivo-esecutivo, nel rispetto dell’art. 24 comma 4 del codice, composto da un numero limitato di elaborati, tra i quali comunque quelli indispensabili per l’esecuzione dei lavori (elaborati grafici, analisi ed elenco dei prezzi, capitolato speciale d’appalto, schema di contratto, particolari costruttivi, ecc.).

Per quanto riguarda le modifiche all’articolo 113 in particolare il ripristino dell’incentivo sulla progettazione la nostra posizione è chiara riteniamo opportuno la separazione delle funzioni tra gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti e i professionisti esterni affidando ai primi le funzioni di programmazione e controllo dell’esecuzione. Personalmente ritengo che dalla Merloni in poi, con l’incentivo ai dipendenti tecnici della pubblica amministrazione, si sia prodotto un vero e proprio vulnus all’interno delle strutture tecniche della pubblica amministrazione come richiamato recentemente anche dal presidente dell’ANAC. Il presidente Cantone non si sofferma però sul fatto che un funzionario tecnico assume responsabilità pesantissime a cui corrisponde una remunerazione economica assolutamente inadeguata e una progressione di carriera inesistente. Sarebbe stato necessario invece dell’incentivo il riconoscimento del ruolo professionale tecnico nella PA. In merito al contenuto delle modifiche apportate dallo sblocco cantieri oltre a esprimere la nostra contrarietà, riteniamo che sia opportuno prevedere che l’eventuale reintroduzione dell’incentivo per la progettazione sia abbinata ad una norma che preveda per i progettisti interni le stesse regole, in relazione alle competenze e ai requisiti tecnici, richieste per i progettisti esterni. Insomma, il problema oltre ad essere quello di chi progetta, dovrebbe essere comunque quello di garantire la qualità della progettazione.

3. Con le modifiche dell'art. 36 vengono cambiate le procedure di aggiudicazione degli appalti sottosoglia, previsto il ritorno del criterio del minor prezzo ovvero ed eliminato il tetto del 30% per il punteggio economico nel criterio di aggiudicazione dell’Offerta economicamente più vantaggiosa. Cosa ne pensa di queste modifiche?

Se da un lato va valutato positivamente l’innalzamento a 200 mila euro del limite massimo per l’affidamento dei lavori con procedura negoziata e consultazione di tre soli operatori appare contraddittorio, con lo spirito di semplificazione che dovrebbe caratterizzare la norma, prevedere l’obbligo delle procedure ordinarie per importi superiore alla stessa soglia. Da questo punto di vista parlerei di una norma che complica invece di semplificare per cui riteniamo opportuno riproporre la possibilità dell’utilizzo della procedura negoziata per gli affidamenti dei lavori sino ad 1.000.000 di euro. Valuto positivamente anche il ritorno del criterio del prezzo sino alla soglia di cui all’articolo 35 soprattutto se abbinata all’esclusione automatica dell’offerta anomala. Chiaramente consideriamo molto negativo l’eliminazione del tetto del 30% per il punteggio economico nel caso di aggiudicazione con OEPV.

4. Qual è il giudizio complessivo sulle modifiche introdotte dallo Sblocca Cantieri al D.Lgs. n. 50/2016? e pensa che in sede di conversione in legge del D.L., il Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI) avrà la possibilità di dire la sua?

Il provvedimento presenta alcuni punti positivi quali il superamento della soft law e il ritorno al regolamento attuativo, anche se al momento parziale ottenuto unificando i provvedimenti già emanati, la risoluzione del problema della costituzione delle commissioni di gara dati i ritardi e i continui rinvii dell’istituzione dell’Albo nazionale Anac e l’allungamento a 15 anni del periodo utile di utilizzo dei requisiti da parte dell’imprese esecutrici dei lavori, ritenendo opportuno lo stesso provvedimento anche per i servizi e in particolare per i SIA. Di contro sono sicuramente da valutare negativamente il ritorno all’appalto integrato, la reintroduzione dell’incentivo per la progettazione e il progetto semplificato per le opere di manutenzione. Su questi ultimi aspetti sembra esserci un ritorno al precedente codice e ad un vecchio vizio tipico del nostro paese, quello cioè di porre attenzione alla sola fase di aggiudicazione del contratto senza preoccuparsi della sua esecuzione che fortemente condizionata da una progettazione non realmente esecutiva si porterà dietro tutti i problemi delle varianti, degli aumenti di costo e dell’allungamento dei tempi di esecuzione.

5. Con la pubblicazione dello Sblocca Cantieri è terminata la fase 1 della contro riforma del Codice dei contratti. La fase 2 prevede la definizione di una legge delega con la quale potrà essere prevista anche una totale riscrittura del Codice. Crede sia davvero indispensabile una nuova riforma o si può agire puntualmente sui contenuti dell'attuale impianto normativo? e in quest'ultimo caso quali sono le criticità maggiori che andrebbero risolte?

Come già detto in premessa una revisione profonda della riforma del 2016 oramai è ineluttabile e non rinviabile con tutti i rischi, a soli tre anni dall’introduzione del D.Lgs. n. 50/2016, di vedere dilatato nel tempo un transitorio dalla durata indefinita e particolarmente complesso nel passaggio dalla vecchia alla nuova normativa.

Ringrazio il collega Michele Lapenna e lascio come sempre a voi ogni commento.

A cura di Ing. Gianluca Oreto