Ordine di demolizione, qualificazione degli abusi e permesso di costruire in sanatoria

Cosa accade in caso di opere realizzate non in difformità dal permesso di costruire ma con variazioni essenziali parziali rispetto ad esso?

Ha risposto a questa domanda la Sezione Sesta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 3685 del 3 giugno 2019 intervenuta in merito all'appello presentato per la riforma di una decisione di primo grado con la quale era stato rigettato il ricorso per l'annullamento del diniego di permesso di costruire in sanatoria rilasciato dal Comune.

I fatti

La causa riguarda un immobile realizzato in difformità rispetto alla licenza edilizia che autorizzava la realizzazione di un piano interrato e due piani fuori terra. Nel 1971, terminata la costruzione dell’abitazione, veniva negato dall’amministrazione comunale il certificato di abitabilità. A seguito di accertamenti della polizia locale effettuati nel 2010, l’ufficio tecnico comunale comunicava alle parti l’avvio del procedimento per verificare la legittimità delle opere che si concludeva con l'emissione da parte del Comune di una ordinanza di demolizione con la quale veniva rilevato che l'immobile:

• sorgeva in zona vincolata e non era stato richiesto l’accertamento della compatibilità paesaggistica;
• era stato collocato diversamente, presentando delle dimensioni planimetriche diverse;
• presentava modifiche distributive interne e dei prospetti ed intorno ad esso erano state costruite recinzioni, un’autorimessa e una casetta in legno in assenza di titolo.

All'ordinanza di demolizione seguiva la presentazione delle parti di un'istanza di permesso di costruire in sanatoria per tutte le opere contestate, facendo presente che avrebbero demolito quelle in assenza del titolo edilizio. Istanza che veniva negata dal Comune e a cui seguiva un ricorso al TAR che confermava il diniego di rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

La tesi del Consiglio di Stato

In appello i giudici di Palazzo Spada hanno disposto una verifica per accertare la effettiva natura delle opere realizzate mentre le parti hanno dedotto che gli interventi edilizi erano stati realizzati non in totale difformità dal permesso di costruire ma con variazioni essenziali parziali rispetto ad esso.

Il Consiglio di Stato ha ricordato gli articoli 31 e 32 del D.P.R. n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia).

Art. 31, comma 1 del D.P.R. n. 380/2001

Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

Art. 32, comma 1 del D.P.R. n. 380/2001

Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell’articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l'essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:
a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;
e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

In tal senso, l’art. 92 della legge della Regione Veneto n. 61 del 1985 prevede che si considerano variazioni essenziali, gli interventi che comportino:
a) un mutamento sostanziale tra destinazioni residenziale, commerciale direzionale, produttiva o agricola;
b) un aumento della cubatura superiore a 1/5 del volume utile dell'edificio o un aumento dell'altezza superiore a 1/3, con esclusione delle variazioni che incidono solo sull'entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative;
c) l'alterazione della sagoma della costruzione o la sua localizzazione nell'area di pertinenza, in modo da violare i limiti di distanza, anche a diversi livelli di altezza, recando sensibile pregiudizio alle esigenze della zona sotto il profilo igienico-sanitario, degli allineamenti previsti e dell'ordinata distribuzione dei volumi;
d) una ristrutturazione urbanistica;
e) la violazione delle norme tecniche relative alle costruzioni antisismiche.

Nella caso di specie, con l'ordinanza è stato accertato che:

• «l’edificio costruito ha minor volume di quanto effettivamente autorizzato nel 1968»;
• «si possono ritenere fondate le criticità rilevate dall’amministrazione in merito alle diversità dei prospetti, delle dimensioni planimetriche, delle diverse altezze e della diversa distribuzione dei vari piani», aggiungendosi, però, che «tali difformità non alterino in forma sostanziale la composizione dell’impianto originario, pur modificandone in parte minima l’estetica, la funzionalità e alcuni valori geometrici».

Alla luce di quanto accertato dal verificatore risulta come gli interventi posti in essere non integrano gli estremi di una difformità totale dal permesso di costruire ma rappresentano una parziale variazione essenziale rispetto al permesso di costruire originario. Ne consegue che, pur sussistendo gli abusi, gli stessi non sono stati qualificati correttamente dall’amministrazione. Quest’ultima, pertanto, dovrà riesercitare il potere rivalutando la domanda delle parti, che deve considerare anche la presenza di un vincolo sull’area ed esprimersi alla luce degli accertamenti disposti.

Altro motivo del ricorso riguarda l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittimo, in ogni caso, l’ordine di demolizione in ragione del tempo trascorso e dell’affidamento ingenerato nelle parti.

Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha dato ragione agli appellanti, ribadendo l'orientamento della giurisprudenza amministrativa che ritiene che, in presenza di un abuso edilizio, non rileva l’affidamento ingenerato nel privato dal lungo tempo trascorso dal momento di realizzazione del manufatto. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha affermato, infatti, che «l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore rea-lizzata contra legem».

Nella specie, l’illegittimità del diniego del permesso di costruire in sanatoria deriva l’annullamento dell’ordine di demolizione.

Ultimo motivo del ricorso riguarda l’erroneità della sentenza che non avrebbe valutato l’autonoma censura con la quale si è fatta valere l’illegittimità della determinazione impugnata che avrebbe inserito anche le recinzioni tra gli interventi per i quali sarebbe necessario il permesso di costruire. Anche in questo caso il motivo è fondato, in quanto la recinzione, avuto riguardo alla sua effettiva natura e consistenza, non necessita di permesso di costruire.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it