Manutenzione straordinaria, ristrutturazione edilizia e oneri di concessione: nuovo intervento del TAR

Manutenzione straordinaria, ristrutturazione edilizia e oneri di concessione sono gli ingredienti della Sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 852 del 4 dicembre 2020 che ci consentono di approfondire l'argomento.

Il ricorso

E' il proprietario di un immobile a chiedere l'annullamento di un permesso di costruire per la somma di contributo concessorio ritenuta spropositata rispetto a quelli che sono gli interventi di manutenzione straordinaria e, a suo dire, in minima parte di ristrutturazione edilizia. Secondo il proprietario dell'immobile, l'amministrazione comunale avrebbe determinato l'importo del contributo sul presupposto che l'intero intervento costituisca una ristrutturazione edilizia mentre, invece, dice, a parte un modesto ampliamento di 66,96 metri cubi, si tratterebbe di una mera manutenzione straordinaria dell'edificio.

Differenza tra manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia

In materia edilizia il riferimento principale è il DPR n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia) che all'articolo 3 definisce puntualmente le definizioni di manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia. Definizioni che, tra le altre cose, sono cambiate nel corso degli anni fino alle ultime modifiche apportate dal D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni).

Riportiamo di seguito le definizioni vigenti al tempo del ricorso. Per interventi di manutenzione straordinaria si intendono "le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d'uso implicanti incremento del carico urbanistico". Invece, per interventi di ristrutturazione edilizia si intendono "gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti". Tra gli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche - e che quindi necessitano di permesso di costruire - quelli che "comportino (…) modifiche della volumetria complessiva degli edifici (…)". Ciò che contraddistingue la manutenzione straordinaria rispetto alla ristrutturazione edilizia è il fatto che, mentre la prima ha una finalità meramente conservativa riguardante il ripristino o il rinnovamento di elementi dell’edificio lasciandone inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della superficie, la seconda, invece, determina un'alterazione dell'originaria fisionomia e/o della consistenza fisica dell'immobile.

I giudici spiegano

Per i giudici del TAR "è incompatibile con il concetto di manutenzione straordinaria, la realizzazione di un intervento di ampliamento di un immobile, comportando questo una inevitabile alterazione della volumetria complessiva dell’edificio". Di casi simili ce ne sono decine e tra i tanti, il Tar Lombardia cita quello dell'ampliamento di un balcone "di circa 50 centimetri in larghezza per l'intera lunghezza di 4 metri, con la conseguente realizzazione di una maggiore superficie di 2 metri quadrati". Questo "eccede i limiti della manutenzione straordinaria. Ciò in quanto l'intervento non è diretto ad una mera finalità conservativa, riguardante il ripristino o il rinnovamento di elementi dell'edificio, ma comporta la formazione di ulteriore superficie utile, all'esterno del volume del fabbricato, rispetto a quanto previsto dal titolo". La questione è chiarita, dunque: "Affinché si configuri un intervento di ristrutturazione è sufficiente che si possa apprezzare una differenza qualitativa tra il vecchio ed il nuovo edificio, non essendo invece necessario che cambi la destinazione dei locali, né che vi siano incrementi di volume o di superficie". Nel caso analizzato, l’intervento in esame "ha determinato l’ampliamento dell’edificio preesistente per metri cubi 66,96, pari all’8,70% del volume complessivo; e già questo basterebbe a qualificare l’intero intervento come ristrutturazione edilizia, essendo l’aumento di volumetria incompatibile con il concetto di manutenzione straordinaria. Peraltro, alla luce della documentazione versata in atti dall’amministrazione comunale, è possibile affermare che si è trattato di un intervento complessivo che ha riguardato la totalità dell’immobile, comportando modificazioni non solo delle superfici e del volume complessivo, ma anche della sagoma, dei prospetti, delle finestrature, delle scale (esterne ed interne), nonché la completa ridistribuzione degli spazi interni e il rifacimento totale degli impianti (elettrico e idro-termosanitario), dei serramenti e delle porte interne, oltre alla realizzazione di un nuovo ingresso monumentale e dei vialetti". In sostanza, dicono i giudici, "l’intervento è consistito in “un insieme sistematico di opere che ha portato ad un organismo edilizio diverso dal precedente, determinando un risultato assai lontano dalla funzione meramente conservativa propria della manutenzione straordinaria, e rientrante pienamente, per converso, nella definizione di ristrutturazione edilizia".

Si può frazionare l'intervento?

E' stata chiesta ai giudici la possibilità di frazionare l'intervento, quindi distinguere la parte qualificabile come manutenzione straordinaria (non soggetta a contribuzione) da quella relativa all’ampliamento, qualificabile come ristrutturazione (soggetta, questa sola, a contribuzione). "Ma tale pretesa è contraria a consolidati principi giurisprudenziali - dicono i giudici - secondo cui al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale delle opere medesime, atteso che la considerazione “atomistica” dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo; pertanto, i molteplici interventi eseguiti non vanno considerati in maniera “frazionata” e, al contrario, debbono essere vagliati in un quadro di insieme e non segmentato, solo così potendosi comprendere il nesso funzionale che li lega e, in definitiva, l'effettiva portata dell'operazione". Per questi motivi il ricorso è stato respinto.

Manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia nella nuova versione del Testo Unico Edilizia

Con le modifiche apportate al Testo Unico Edilizia dal Decreto Semplificazioni, sono cambiate anche le definizioni contenute nell'articolo 3 che riportiamo di seguito:

• interventi di manutenzione straordinaria, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
  (definizione modificata dall'art. 10, comma 1, lettera b), della legge n. 120/2020 di conversione del D.L. n. 76/2020)
• interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l’eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.
  (definizione modificata dall'art. 10, comma 1, lettera d), della legge n. 120/2020 di conversione del D.L. n. 76/2020).

Sull'argomento è arrivata recentemente una circolare congiunta del Ministero delle Infrastrutture e del Ministero della Funzione Pubblica intervenuta in merito alle novità che riguardano i seguenti articoli del DPR n. 380/2001:

• l'art. 2-bis, comma 1-ter - Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati
• l'art. 3, comma 1, lett. d) - Definizioni degli interventi edilizi

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A cura di Redazione LavoriPubblici.it