Abusi edilizi: il condono edilizio e l'accertamento di conformità

Nel corso degli anni la normativa ha previsto diversi modi per sanare gli abusi edilizi. Dalle Leggi speciali a tempo (Leggi n. 47/1985, n. 724/1994 e n. 326/2003) fino alle modalità di sanatoria edilizia contenute nel DPR n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia).

L'accertamento di conformità nel DPR n. 380/2001

Per quanto concerne le opere realizzate in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività o in difformità da essa, l'art. 36 del DPR n. 380/2001 prevede il cosiddetto accertamento di conformità, grazie al quale possono ottenere il permesso in sanatoria gli interventi conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dello stesso e al momento della presentazione della domanda (la doppia conformità).

Accertamento di conformità: nuova sentenza del Consiglio di Stato

Sull'argomento è intervenuta copiosa la giurisprudenza di ogni ordine e grado. Da segnalare la sentenza del Consiglio di Stato 15 febbraio 2021, n. 1403 resa per la riforma di una precedente decisione dei giudici del TAR che aveva confermato:

• la revoca di una concessione edilizia in sanatoria, riferita ad un fabbricato ad uso civile abitazione, sull’assunto che essa fosse «dolosamente infedele, in quanto rilasciata su falsa dichiarazione dell’epoca di realizzazione dell’abuso», ordinandone altresì la demolizione;
• la nota del Comune di reiezione della richiesta di sanatoria ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, mancando il requisito della doppia conformità, nonché di rilascio di concessione postuma.

Il fatto e il diritto di terzi

Il caso trae le sue origini da una denuncia avente ad oggetto la costruzione di una scala e di un box in muratura, comunque definita con sentenza di archiviazione, su richiesta dello stesso Pubblico ministero. Nel ricorso al Consiglio di Stato, l’appellante ha tentato di dequotare la portata dell’affermazione contenuta nella sentenza di archiviazione del GIP del Tribunale a mero obiter privo di effettivo supporto probatorio.

I giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che anche a volere disconoscere natura dirimente all’affermazione «che l’indagato in data 03.04.1986 aveva reso una falsa dichiarazione per ottenere il condono relativamente all’organismo edilizio principale, affermando che l’opera abusiva era stata completata nell'anno 1983, mentre, le indagini dimostravano che la realizzazione era stata successiva», l’autonoma valutazione degli atti di indagine sottesi alla stessa, trasfusa nel provvedimento impugnato, conduce inequivocabilmente alle medesime conclusioni.

Il condono edilizio

Come ben evidenziato dal primo giudice, infatti, non solo le testimonianze, univocamente attestanti l’inesistenza del fabbricato nella consistenza da sanare nell’anno 1984 ma soprattutto la copia autentica, acquisita presso l’Istituto geografico militare, della ripresa aereofotografica portano ad escludere che a tale data nella proprietà dell’odierno ricorrente fosse stato realizzato un qualche tipo di manufatto edile, essendo peraltro il terreno circondato dalla pineta e completamente ricoperto dalla vegetazione.

Dall'analisi delle prove, il Consiglio di Stato ha confermato l'operato del primo giudice che ha argomentato al riguardo che «se al momento del sopralluogo, effettuato nel 1985, era stata realizzata unicamente una struttura di 12 pilastri con solaio, non si sarebbe potuto ritenere ultimato, ai fini del condono, l’edificio in questione».

Il Consiglio di Stato ricorda, infatti, come la nozione di opera ultimata ai fini della fruibilità del condono edilizio presupponga lo stato di “rustico” della stessa, termine con il quale si intende che essa è completa di tutte le strutture essenziali, necessariamente comprensiva della copertura e delle tamponature esterne, che realizzano in concreto i volumi, rendendoli individuabili e esattamente calcolabili (si tratta del c.d. criterio “strutturale”, applicabile nei casi di nuova costruzione, in contrapposizione a quello “funzionale”, che opera, invece, nei casi di opere interne di edifici già esistenti oppure di manufatti con destinazione diversa da quella residenziale), ancorché mancante delle finiture (infissi, pavimentazione, tramezzature interne).

La data di realizzazione dell'abuso

L’onere di provare l’avvenuta ultimazione dei lavori in tempo utile, grava esclusivamente sul richiedente. Ciò in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili documenti che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’abuso. La giurisprudenza ha peraltro anche affermato che tale prova deve essere rigorosa, non risultando a tal fine sufficienti dichiarazioni sostitutive di atto notorio, ma «richiedendosi invece una documentazione certa ed univoca, sull’evidente presupposto che nessuno meglio di chi richiede la sanatoria e ha realizzato l’opera può fornire elementi oggettivi sulla data di realizzazione dell’abuso».

In difetto della stessa, l’Amministrazione ha il dovere di negare la sanatoria ovvero, come accaduto nel caso di specie, di revocarla - recte, annullarla- ove emergano dati obiettivi inerenti un’epoca di costruzione incompatibile con il suo rilascio.

L'accertamento di conformità

Per quanto concerne l'istanza di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 del Testo Unico Edilizia, presentata a seguito dell’avvenuta revoca del condono, i giudici confermano che questo istituto, a differenza del condono, dal quale si diversifica per presupposti e procedura, richiede il requisito della c.d. “doppia conformità”, ovvero la rispondenza dell’opera alle regole urbanistiche vigenti sia al momento di realizzazione dell’intervento che a quello di presentazione della relativa istanza. Essa costituisce condicio sine qua non della sanatoria, ed investe entrambi i ricordati segmenti temporali.

Anche la Corte Costituzionale, peraltro, ha più volte ribadito al riguardo la natura di principio, tra l’altro vincolante per la legislazione regionale, della previsione della “doppia conformità” seppur con precipuo riferimento inizialmente ai soli profili penalistici. Il giudice delle leggi ha affermato che il rigore insito in tale principio trova la propria ratio ispiratrice nella “natura preventiva e deterrente” della sanatoria, finalizzata a frenare l’abusivismo edilizio, in modo da escludere letture “sostanzialiste” della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione ovvero con essa conformi solo al momento della presentazione dell’istanza per l’accertamento di conformità.

La “doppia conformità” si riferisce all’epoca di realizzazione dell’abuso e a quella di inoltro della domanda, nel caso di specie risalente all’aprile del 1986, non a quella di rilascio del titolo: del tutto irrilevante, pertanto, si paleserebbe l’eventuale conformità dell’intervento al nuovo P.S.C., quand’anche fosse entrato in vigore e ammesso e non concesso che esso contempli davvero le possibilità edificatorie rivendicate dalla parte.

La sopravvenienza di un regime giuridico più favorevole (laddove, pure, prospettabile nel caso in esame) non consente di farne retroagire gli effetti ad illeciti preesistenti: diversamente opinando essa si risolverebbe a sua volta in una sorta di atipico condono normativo, del tutto estraneo alla cornice e alla finalità dell’istituto. In conclusione, il ricorso è stato respinto.

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A cura di Redazione LavoriPubblici.it