Il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) e l’intervento sostitutivo

La disciplina legislativa posta a garanzia dei crediti di lavoro negli appalti ha subito nel corso del tempo importanti modifiche e si è oggi stratificata attorno a due norme fondamentali: l’articolo 1676 del codice civile e l’articolo 29, comma 2, del D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276. Come noto, per esplicita previsione, il D.lgs. 276/2003 non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale (art. 1 co. 2 D.lgs. 276/2003): in materia di appalti pubblici, vige l’istituto dell’intervento sostitutivo, con un preciso ruolo della stazione appaltante, che si inserisce nei rapporti tra appaltatore/subappaltatore, pur nella permanenza degli obblighi solidali che legano tali soggetti. Il committente pubblico risulta escluso dalla disciplina solidaristica, ma è sempre attivamente coinvolto nelle verifiche degli adempimenti contributivi e retributivi a cui sono tenuti l’appaltatore, il subappaltatore e l’intera filiera dell’appalto.

Excursus storico-giuridico e attuale disciplina dell’istituto

Il DPR 207/2010 ha introdotto per la prima volta nell’ordinamento Italiano la possibilità per la stazione appaltante di sanare le inottemperanze contributive dell’aggiudicatario di un contratto pubblico, attraverso l’attivazione dell’intervento sostitutivo. Nel Titolo II, rubricato “tutela dei lavoratori e regolarità contributiva” l’articolo 4 è dedicato all’intervento sostitutivo in caso di inadempienza contributiva dell'esecutore e del subappaltatore e l’articolo 5 all’ intervento sostitutivo in caso di inadempienza retributiva dell'esecutore e del subappaltatore. Questi ultimi sono successivamente stati abrogati e confluiti nel D.lgs. 50/2016, agli articoli 30 e 105.

L'intervento sostitutivo

Con Circolare n. 3/2012 il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha fornito alcuni chiarimenti ai fini dell’attivazione del c.d. “Intervento sostitutivo”.

“Sotto un profilo operativo, va anzitutto evidenziato che la trattenuta da parte della stazione appaltante delle somme dovute all'appaltatore va effettuata successivamente alle ritenute indicate dal comma 3 dell'art. 4 citato, secondo il quale "in ogni caso sull’importo netto progressivo delle prestazioni è operata una ritenuta dello 0,50 per cento; le ritenute possono essere svinco1ate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva".

Occorre poi chiarire che il c.d. intervento sostitutivo - oltre ad operare quando il debito delle stazioni appaltanti nei confronti degli appaltatori "copra" interamente quanto dovuto agli Istituti e alle Casse edili - può operare anche quando lo stesso debito sia in grado solo in parte di "colmare" le inadempienze evidenziate nel Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC). In quest'ultimo caso le somme dovute dalla stazione appaltante all'appaltatore - in assenza di specifiche indicazioni da parte del Legislatore in ordine alla applicabilità di criteri di precedenza nella soddisfazione dei crediti - dovranno essere ripartite tra gli Istituti e le Casse edili creditori in proporzione dei crediti di ciascun Istituto e Cassa evidenziati nel DURC o comunicati dai medesimi, a seguito di richiesta della stazione appaltante.

Al fine di coordinare un possibile contestuale intervento sostitutivo da parte di più stazioni appaltanti appare opportuno che queste ultime, prima di procedere ai versamenti nei confronti degli Istituti e delle Casse edili secondo la procedura descritta, comunichino agli stessi Istituti e Casse l'intenzione di sostituirsi all'originario debitore attraverso un "preavviso di pagamento". Tale comunicazione consentirà infatti di "rimodulare" i crediti in questione laddove un'altra stazione appaltante sia intervenuta - ripianando - anche solo in parte le posizioni dell'appaltatore nei confronti di INPS, INAIL e Casse edili. Allo stesso fine è necessario che le stazioni appaltanti che hanno attivato l'intervento sostitutivo comunichino agli Istituti ed alle Casse edili con la massima tempestività l'importo dei pagamenti effettuati in loro favore”.

Il Decreto del Fare (D.L. 69/2013 convertito con modifiche dalla legge 98/2013) ha esteso il novero dei soggetti chiamati ad attivare l’intervento sostitutivo: oltre dalla pubblica amministrazione, l’intervento stesso è effettuato anche ad opera delle amministrazioni aggiudicatrici, organismi di diritto pubblico, enti aggiudicatori, altri soggetti aggiudicatori e stazioni appaltanti. L’istituto in discussione è stato oggetto di una significativa modifica normativa che ne ha ampliato la portata applicativa anche sotto il profilo oggettivo: l’estensione dell’intervento sostitutivo anche all’erogazione di sovvenzioni e benefici comunitari. Su tale ultimo aspetto il DL Lavoro (Decreto legge 20 marzo 2014, n. 34 (convertito in legge 16 maggio 2014, n. 78), ha di fatto rimarcato la vincolatività dell’intervento sostitutivo anche in presenza di contributi di provenienza comunitaria.

I commi 3 e 8-bis, articolo  31, della legge n. 98/2013.

“3. Nei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, nelle ipotesi previste dai commi 4 e 5 del presente articolo, in caso di ottenimento da parte dei soggetti di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), del regolamento di cui al d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, del documento unico di regolarità contributiva (DURC) che segnali un'inadempienza contributiva relativa a uno o più soggetti impiegati nell'esecuzione del contratto, i medesimi soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 207 del 2010 trattengono dal certificato di pagamento l'importo corrispondente all'inadempienza. Il pagamento di quanto dovuto per le inadempienze accertate mediante il DURC è disposto dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 207 del 2010 direttamente agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la Cassa Edile.

8-bis. Alle erogazioni di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere, compresi quelli di cui all’articolo 1, comma 553, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, da parte di amministrazioni pubbliche per le quali è prevista l’acquisizione del documento unico di regolarità contributiva (DURC), si applica il comma 3 del presente articolo.”

L’articolo 30 e l’articolo 105 del D.lgs. 50/2016

L’articolo 30, commi 5 e 5 bis del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, disciplina l’intervento contributivo, volto a sanare le inadempienze contributive del datore di lavoro/appaltatore. Il campo di applicazione è circoscritto ai soli lavoratori impiegati nello specifico appalto. L’intervento sostitutivo contributivo ricorre qualora venga accertata l’irregolarità contributiva dell’impresa affidataria durante la fase esecutiva del contratto. Mediante tale strumento la Stazione appaltante provvede ai versamenti in via sostitutiva ad INPS, INAIL e Casse edili attraverso una ripartizione pro quota delle somme dovute.

«5. In caso di inadempienza contributiva risultante dal DURC relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 105, impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la Cassa Edile.

5-bis. In ogni caso sull’importo netto progressivo delle prestazioni è operata una ritenuta dello 0,50%; le ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l’approvazione da parte della Stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva».

L’articolo 30, comma 6, D.lgs. n. 50/2016, disciplina il così detto intervento sostitutivo retributivo. L’istituto trova la sua ratio nel regime di solidarietà del committente e dell’appaltatore per le retribuzioni nei confronti delle maestranze impiegate nello specifico appalto, in ossequio ai principi civilistici sanciti dall’articolo 1676 del c.c. L’intervento sostitutivo retributivo, consistente nel pagamento diretto da parte del Committente delle retribuzioni dei dipendenti, ha carattere obbligatorio e non facoltativo. Il R.U.P., dopo aver constatato la mancata corresponsione delle retribuzioni, invita il committente ad adempiere entro un termine di 15 giorni, decorsi i quali vi provvede direttamente l’Ente pubblico, attraverso pagamento diretto nei confronti dei lavoratori.

«6. In caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale di cui al comma 5, il responsabile unico del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l’affidatario, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, la Stazione appaltante paga anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate, detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’affidatario del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi dell’articolo 105”.

L’articolo 105, commi 8, 9, 10 e 11, D.lgs. n. 50/2016, disciplina il così detto intervento sostitutivo retributivo e contributivo in caso di subappalto.

“8. Il contraente principale è responsabile in via esclusiva nei confronti della stazione appaltante. L’aggiudicatario è responsabile in solido con il subappaltatore in relazione agli obblighi retributivi e contributivi, ai sensi dell’articolo 29 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Nelle ipotesi di cui al comma 13, lettere a) e c), l’appaltatore è liberato dalla responsabilità solidale di cui al primo periodo.

9. L’affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni. È, altresì, responsabile in solido dell’osservanza delle norme anzidette da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni rese nell’ambito del subappalto. L’affidatario e, per suo tramite, i subappaltatori, trasmettono alla stazione appaltante prima dell’inizio dei lavori la documentazione di avvenuta denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa Edile, ove presente, assicurativi e antinfortunistici, nonché copia del piano di cui al comma 17. Ai fini del pagamento delle prestazioni rese nell’ambito dell’appalto o del subappalto, la stazione appaltante acquisisce d’ufficio il documento unico di regolarità contributiva (DURC) in corso di validità relativo all’affidatario e a tutti i subappaltatori.

10. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi, nonché in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 30, commi 5 e 6.

11. Nel caso di formale contestazione delle richieste di cui al comma precedente, il responsabile del procedimento inoltra le richieste e le contestazioni alla direzione provinciale del lavoro per i necessari accertamenti”.

Occorre ricordare che l’intervento sostitutivo riguardante Imprese per i quali risultino procedure concorsuali esulano dalle modalità di pagamento descritte e deve essere gestito alla luce della rispettiva normativa di riferimento, in relazione alla specificità del caso concreto. In caso di impresa in concordato il debito da quantificare in caso di verifica negativa di regolarità è quello maturato nel periodo successivo alla registrazione della domanda nel registro delle imprese. Solo per questo periodo è possibile l’intervento sostitutivo da parte della SA.

Inoltre, il Codice dei Contratti pubblici n. 50/2016 introduce una rilevante novità in tema di subappalto di lavori pubblici statuendo, in casi tassativi frequentemente riscontrabili, l’obbligo di pagamento diretto del subappaltatore da parte dell’amministrazione aggiudicatrice. L’articolo 71, comma 3, della direttiva 2014/24/UE prevede infatti la facoltà delle Stazioni appaltanti di disporre, su richiesta del subappaltatore e se previsto dal bando di gara, il pagamento diretto dei subappaltatori per servizi, forniture e lavori da questi realizzati a favore dell’appaltatore. La stessa norma prevede, al comma 7, la possibilità per gli Stati membri di adottare, sul punto, disposizioni di attuazione della direttiva più rigorose, statuendo ad esempio, il pagamento diretto senza necessità che i subappaltatori ne facciano richiesta o senza che il bando di gara contempli tale possibilità. Il legislatore italiano è andato esattamente in quest’ultima direzione: l’articolo 105, comma 13, del Codice prevede – in materia di appalto di lavori, servizi e forniture – che la Stazione appaltante proceda al pagamento diretto dei subappaltatori in tre casi specifici, ossia:

1. quando il subappaltatore è una microimpresa o una piccola impresa
2. in caso di inadempimento dell’appaltatore;
3. su richiesta del subappaltatore e se la natura del contratto lo consente.

La norma introduce così l’obbligo della Stazione appaltante di verificare autonomamente l’avvenuto pagamento dei subappaltatori da parte dell’appaltatore. Unitamente all’obbligo di pagamento del subappaltatore, sono trasferiti dall’impresa appaltatrice all’amministrazione committente anche gli obblighi di verifica della regolarità contributiva DURC del subappaltatore e dell’integrale adempimento di quest’ultimo agli obblighi retributivi nei confronti dei propri dipendenti.

Nel caso in cui dal DURC si rilevi un’inadempienza contributiva relativa a uno o più soggetti impiegati nell’esecuzione del contratto, la Stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza (in caso di inadempienze del subappaltatore ciò è giustificato dal vincolo di solidarietà «di filiera» cui è soggetto l’appaltatore). Il pagamento di quanto dovuto per le inadempienze accertate mediante il DURC è disposto dalla stessa Stazione appaltante direttamente agli Enti previdenziali e assicurativi.

In estrema sintesi il procedimento relativo all’intervento sostitutivo si articola come segue:

• l’amministrazione procedente, acquisita la Verifica negativa di regolarità nei confronti di INPS, INAIL e Cassa Edile, dovrà dare una comunicazione preventiva all’istituto previdenziale competente, dichiarando l’intenzione di sostituirsi all’originario debitore, attraverso un preavviso di pagamento;
• l’istituto previdenziale adito, verificata l’attualità dell’inadempienza, comunicherà all’amministrazione procedente i dati per il pagamento con l’indicazione dell’importo da corrispondere;
• l’amministrazione procedente effettuerà il versamento dell’intervento sostitutivo - tramite il modello F24 e/o con le modalità stabilite dall’Istituto. La stazione appaltante, in tale ambito, effettuerà il pagamento non in proprio ma sostituendosi all'adempimento del contribuente. Conseguentemente, il pagamento della somma oggetto dell'intervento sostitutivo, dovrà avvenire utilizzando le medesime modalità e le stesse specifiche previste per l'adempimento contributivo da parte dell'esecutore o del subappaltatore nei confronti dell'Istituto. “Per i crediti di competenza INAIL le stazioni appaltanti devono effettuare i versamenti (al netto della trattenuta) a titolo di intervento sostitutivo tramite accredito sul conto corrente bancario della sede INAIL che ha attestato l'irregolarità, previo contatto con la stessa e fino a nuove disposizioni in materia.

Nello specifico la stazione appaltante, ricevuto un DURC attestante l'irregolarità, deve comunicare alla sede INAIL che ha accertato la stessa, per posta elettronica o PEC all'indirizzo di posta elettronica della sede territoriale, la volontà di attivare l'intervento sostitutivo allegando l'apposito modulo scaricabile dal sito www.inail.it indicando l'importo da versare. Una volta effettuato il versamento nei confronti degli Enti, la stazione appaltante non deve richiedere un nuovo DURC per il pagamento dell'eventuale somma residua all'operatore economico. E' necessario, inoltre, inviare con tempestività alla sede gli estremi del pagamento effettuato, per consentire a quest'ultima di "normalizzare" l'incasso, attribuendolo al codice ditta interessato” (Sito INAIL, Gestione del Rapporto Assicurativo, Informazioni e normativa, Documento unico Regolarità contributiva). Inoltre, l’Inps specifica al riguardo che l'Agenzia delle Entrate con la risoluzione n. 34/E del 11 aprile 2012 ha disposto l'integrazione della “Tabella dei codici identificativi” prevista nella sezione “Contribuente” dell’attuale modello di F24 - istituendo il codice "51" avente il significato "Intervento sostitutivo - art. 4 del D.P.R. n. 207/2010".

L’esame dell’istituto in analisi rimanda ancora una volta alla necessità di puntare sulla sburocratizzazione e su interventi di natura più sostanziale di prevenzione e di emersione, anche mediante la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e delle imprese (vedi il D.L. disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri, Consiglio dei Ministri, seduta del 26 febbraio 2021). Congruità, regolarità, lotta al dumping contrattuale: il CCNL Edilizia deve essere applicato a tutti i lavoratori che svolgono lavorazioni edili, garantendo formazione e sicurezza attraverso gli Enti Bilaterali. Occorre implementare procedure di vera semplificazione e di armonizzazione, nonché rendere applicabili importanti strumenti, già attualmente previsti.

“Al fine di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare, il documento unico di regolarità contributiva è comprensivo della verifica della congruità della incidenza della mano d'opera relativa allo specifico contratto affidato. Tale congruità, per i lavori edili è verificata dalla Cassa Edile in base all'accordo assunto a livello nazionale tra le parti sociali firmatarie del contratto collettivo nazionale comparativamente più rappresentative per l'ambito del settore edile ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali; per i lavori non edili è verificata in comparazione con lo specifico contratto collettivo applicato” (comma 16, articolo 105, D.lgs. 50/2016).

Circolari e moduli

• Circolare Inps 26 giugno 2012, n. 126
• Nota Inail n. 2029 del 21.3.2012
• Circolare Inps n. 54 del 13.04.2012
• Circolare Inail n. 54 dell'11.10.2012
• Circolare Ministero del Lavoro n. 36/ del 6.09.2013
• Nota Inail n. 5727 del 20.9.2013
• Nota Inail n. 5992 del 3.10.2013

A cura di Giada Mazzanti
Autrice del libro Durc e regolarità contributiva in edilizia