PNRR/1: la struttura e gli assi strategici del Piano

Mentre si avvicina la data ultima di invio all'Europa e dopo averlo presentato alla Camera dei Deputati e al Senato, si possono cominciare a fare delle considerazioni più dettagliate sul Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

I contenuti del PNRR

Il PNRR messo a punto dal Governo del prof. Mario Draghi è strutturato in 4 capitoli fondamentali:

1. Obiettivi generali e struttura del Piano
2. Riforme e investimenti
   1. le riforme
   2. le missioni
3. Attuazione e monitoraggio
4. Valutazione dell'impatto macroeconomico

Obiettivi generali e struttura del PNRR

Lo sforzo di rilancio delineato nel PNRR si sviluppa intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo:

• digitalizzazione e innovazione;
• transizione ecologica;
• inclusione sociale.

La digitalizzazione e l’innovazione di processi, prodotti e servizi rappresentano un fattore determinante della trasformazione del Paese e devono caratterizzare ogni politica di riforma del Piano. L’Italia ha accumulato un considerevole ritardo in questo campo, sia nelle competenze dei cittadini, sia nell’adozione delle tecnologie digitali nel sistema produttivo e nei servizi pubblici. Recuperare questo deficit e promuovere gli investimenti in tecnologie, infrastrutture e processi digitali, è essenziale per migliorare la competitività italiana ed europea; favorire l’emergere di strategie di diversificazione della produzione; e migliorare l’adattabilità ai cambiamenti dei mercati.

La transizione ecologica, come indicato dall’Agenda 2030 dell’ONU e dai nuovi obiettivi europei per il 2030, è alla base del nuovo modello di sviluppo italiano ed europeo. Intervenire per ridurre le emissioni inquinanti, prevenire e contrastare il dissesto del territorio, minimizzare l’impatto delle attività produttive sull’ambiente è necessario per migliorare la qualità della vita e la sicurezza ambientale, oltre che per lasciare un Paese più verde e una economia più sostenibile alle generazioni future. Anche la transizione ecologica può costituire un importante fattore per accrescere la competitività del nostro sistema produttivo, incentivare l’avvio di attività imprenditoriali nuove e ad alto valore aggiunto e favorire la creazione di occupazione stabile.

Il terzo asse strategico è l’inclusione sociale. Garantire una piena inclusione sociale è fondamentale per migliorare la coesione territoriale, aiutare la crescita dell’economia e superare diseguaglianze profonde spesso accentuate dalla pandemia. Le tre priorità principali sono la parità di genere, la protezione e la valorizzazione dei giovani e il superamento dei divari territoriali. L’empowerment femminile e il contrasto alle discriminazioni di genere, l’accrescimento delle competenze, della capacità e delle prospettive occupazionali dei giovani, il riequilibrio territoriale e lo sviluppo del Mezzogiorno non sono univocamente affidati a singoli interventi, ma perseguiti quali obiettivi trasversali in tutte le componenti del PNRR.

Allocazione delle risorse RRF ad assi strategici (percentuale su totale RRF)

Il Piano si articola in sedici Componenti, raggruppate in sei Missioni. Queste ultime sono articolate in linea con i sei Pilastri menzionati dal Regolamento RRF:

• Missione 1: Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura
  • M1C1: Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA
  • M1C2: Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo
  • M1C3: Turismo e cultura 4.0
• Missione 2: Rivoluzione verde e transizione ecologica
  • M2C1: Economia circolare e agricoltura sostenibile
  • M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile
  • M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici
  • M2C4: Tutela del territorio e della risorsa idrica
• Missione 3: Infrastrutture per una mobilità sostenibile
  • M3C1: Investimenti sulla rete ferroviaria
  • M3C2: Intermodalità e logistica integrata
• Missione 4: Istruzione e ricerca
  • M4C1: Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università
  • M4C2: Dalla ricerca all’impresa
• Missione 5: Coesione e inclusione
  • M5C1: Politiche per il lavoro
  • M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore
  • M5C3: Interventi speciali per la coesione territoriale
• Missione 6: Salute
  • M6C1: Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l'assistenza sanitaria territoriale
  • M6C2: Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale

Riforme e investimenti

In linea con le Raccomandazioni della Commissione, le riforme previste dal PNRR affrontano le debolezze del Paese sia in ottica strutturale, sia ai fini della ripresa e resilienza del sistema economico e sociale a fronte delle trasformazioni provocate dalla crisi pandemica. Le azioni messe in campo mirano non solo ad accrescere il potenziale di crescita, ma anche a ridurre le perduranti disparità regionali, intergenerazionali e di genere che frenano lo sviluppo dell’economia.

A questo fine sono previste tre tipologie di azioni:

• le riforme orizzontali;
• le riforme abilitanti;
• le riforme settoriali.

Le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese. Il Piano ne individua due:

• la riforma della pubblica amministrazione;
• la riforma del sistema giudiziario.

Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le riforme abilitanti, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese. Tra questi ultimi interventi, si annoverano le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.

Sono invece contenute all’interno delle singole Missioni le riforme settoriali, cioè le misure consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, senza pretesa di esaustività, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, o la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il Piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità).

Attuazione e monitoraggio

Il Piano agisce in un orizzonte temporale che si conclude nel 2026. Tuttavia, si inscrive nella strategia di sviluppo più ampia che si compone di un insieme integrato di fonti di finanziamento e strumenti di policy, in coerenza con le indicazioni dell’Unione europea.

Sul piano generale, la fase di attuazione del PNRR si articola in modo da assicurare:

• la realizzazione di specifici interventi e delle necessarie riforme, cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole Amministrazioni centrali interessate (Ministeri), nonché le regioni e gli enti locali;
• il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del Piano. A tal fine sarà istituito, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, un’apposita struttura, che costituisce il punto di contatto con la Commissione europea per il PNRR;
• l’istituzione della Cabina di Regia per il PNRR, con il compito di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del presente Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.

Valutazione dell'impatto macroeconomico

La valutazione quantitativa del PNRR è stata effettuata utilizzando il modello dinamico di equilibrio economico generale QUEST sviluppato dalla Commissione Europea. Tale modello permette di includere gli effetti dal lato della domanda e dell’offerta di un aumento della spesa per investimenti pubblici, attraverso una relazione di complementarità tra capitale pubblico e privato nella funzione di produzione delle imprese. In pratica, si ipotizza che il capitale pubblico contribuisca in misura significativa e persistente alla produttività e alla competitività del sistema economico. È il caso, ad esempio, delle infrastrutture energetiche e di trasporto o degli investimenti pubblici in ricerca e innovazione che possono avere impatti diretti ed esternalità positive sul sistema produttivo nazionale.

Nella valutazione di impatto si sono considerati gli effetti della spesa aggiuntiva che si realizzerà grazie alle misure del Piano che hanno carattere addizionale, pari a circa 183 miliardi. Gli interventi saranno finanziati attraverso i fondi NGEU dei dispositivi RRF e REACT-EU, integrati dal “Fondo Nazionale Complementare” a valere su risorse nazionali. Per questa simulazione si ipotizza che la totalità delle somme stanziate dal Fondo venga spesa tra il 2021 e il 2026, pur consapevoli della possibilità che parte delle risorse nazionali, non avendo vincoli temporali, possa essere utilizzata anche dopo i primi sei anni. Si considerano infatti tutti i fondi come un unico e sinergico piano di azione e per questo simultaneo.

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