Costo di costruzione e oneri di urbanizzazione: nuova sentenza del Consiglio di Stato

In che modo l'aumento del carico urbanistico può incidere sulla corresponsione degli oneri concessori (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione)?

Costo di costruzione e oneri di urbanizzazione: la sentenza del Consiglio di Stato

A chiarirlo ci ha pensato il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5494 del 21 luglio 2021 chiamata a decidere per la riforma di una decisione di primo grado. Il caso riguarda l'accertamento del diritto alla restituzione degli oneri di urbanizzazione versati.

Nel caso di specie, il ricorrente è proprietario di alcuni locali ubicati all'interno di un edificio adibito ad esercizio commerciale e gestito sulla base di due distinti contratti di locazione con due diverse proprietà locatrici, su spazi di vendita collegati. A seguito della disdetta del contratto di locazione veniva presentata una D.I.A. per la chiusura dei preesistenti collegamenti fra le due unità funzionali, con corresponsione degli oneri concessori precedentemente indicati. La stessa società, peraltro, ha successivamente chiesto la restituzione degli oneri liquidati, a fronte della sostenuta assenza di alcun frazionamento (le due porzioni, da sempre distinte e facenti capo a diversi proprietari, erano state locate con separati contratti).

In primo grado il TAR aveva ritenuto che per effetto del frazionamento si sia venuto a determinare un incremento del carico urbanistico. Secondo il ricorrente, però, non è così in quanto alla ridotta superficie di vendita ne è conseguito un decremento nei flussi di clientela.

Contestata anche la decisione dei giudici per cui con riferimento alla realizzazione di “un frazionamento di fruibilità urbanistica per affetto della moltiplicazione dei soggetti che possono servirsi dei locali in precedenza riservati ... ad un unico operatore”, atteso che il frazionamento, dal quale dipenderebbe l’aumento di carico urbanistico, è ascrivibile alla decisione della proprietà e non all’intervento di chiusura delle aperture interne di collegamento.

Oneri di concessione e carico urbanistico

Secondo i giudici di secondo grado, ai fini dell’insorgenza dell’obbligo “di corresponsione degli oneri concessori è rilevante il realizzarsi di un maggiore carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio assentito, di modo che non occorre che la trasformazione interessi l’intero immobile ma è sufficiente che ne risultino anche solo in parte variate la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri di conseguenza riferiti all’oggettiva rivalutazione del bene e funzionali ad affrontare l’aggiuntivo peso socio-economico che ne deriva, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori dovuti ad una diversa distribuzione dell’immobile fra più proprietari o fruitori”.

Proprio per questo motivo il giudice di prime cure ha ritenuto che:

• la chiusura degli accessi interni fra le due unità immobiliari, lungi dal risolversi nel mero esercizio del diritto di proprietà della società ricorrente – che ha in tal modo impedito il libero ingresso da proprietà altrui – integri in realtà un’oggettiva variazione delle modalità d’uso dell’immobile, d’ora in poi suscettibile di impiego da parte di un ulteriore operatore commerciale, in aggiunta a quello dell’altra unità immobiliare, e per questo fonte di maggiore carico urbanistico;
• anche in assenza di una vera e propria creazione di più unità immobiliari si è comunque realizzato un frazionamento di fruibilità urbanistica per effetto della moltiplicazione di soggetti che possono servirsi di locali in precedenza riservati, in ragione dell’uso comune (adesso precluso dalla soppressione degli accessi interni), ad un unico operatore commerciale.

Ha anche escluso che possa “essere rimproverato all’Amministrazione comunale di avere fatto indebitamente gravare sulla società ricorrente oneri concessori dovuti in realtà dall’altro proprietario, in quanto il contributo edilizio è legalmente a carico di chi ottiene il titolo abilitativo, mentre eventuali vantaggi indiretti da parte di terzi devono essere regolati inter partes nelle forme e nei limiti ammessi dall’ordinamento”.

Il contributo di costruzione

Il Consiglio di Stato ha chiarito che il contributo di costruzione si determina sommando:

• la quota commisurata al costo di costruzione che risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e assolve alla funzione di permettere all’amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento per la trasformazione del territorio consentita al privato istante;
• la quota commisurata agli oneri di urbanizzazione che assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti.

Gli oneri di urbanizzazione vanno correlati al carico urbanistico, che sussiste anche in caso di divisione e frazionamento di immobile che da uno si trasforma in due unità. Pertanto è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, sicché è sufficiente che risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri riferiti all’oggettiva rivalutazione dell’immobile e funzionali a sopportare l’aggiuntivo carico socio-economico che l’attività edilizia comporta, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a lavori dovuti a una divisione dell’immobile in due unità o fra due o più proprietari.

Oneri di urbanizzazione e ristrutturazione edilizia

Sulla base del generale principio di correlare gli oneri di urbanizzazione al carico urbanistico, la ristrutturazione edilizia comporta il pagamento di detti oneri allorché l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico – e considerato che il carico urbanistico sussiste anche allorquando l’intervento di ristrutturazione comporti la divisione ed il frazionamento di un immobile, per essere l’edificio adibito ad attività di impresa di due distinti soggetti, con l’apertura di due nuovi ingressi, per due distinte unità abitative – deve ritenersi che anche in tal caso si realizza un aumento dell’impatto sul territorio e sono pertanto dovuti i predetti oneri.

Conclusioni

L’immanenza dell’obbligo di corresponsione degli oneri di urbanizzazione accede alla realizzazione di un maggiore carico urbanistico, quale effetto di un assentito intervento edilizio, anche nell’ipotesi in cui (come nella fattispecie all’esame) venga in considerazione un intervento di divisione e frazionamento di immobile (con riveniente creazione di due distinte unità). Deve, dunque, confermarsi l'operato dell'amministrazione, attesa la rilevanza del verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, con conseguente immutazione della realtà strutturale e della fruibilità urbanistica ed aggiuntivo carico socio-economico indotto dall’attività edilizia (quand’anche sostanziatasi esclusivamente in lavori dovuti a una divisione dell’immobile in due unità o fra due o più proprietari).

La chiusura degli accessi interni fra le due unità immobiliari (precedentemente funzionale ad un’unica conduzione, a fini commerciali, dei locali) ha determinato una obiettiva immutazione delle modalità d’uso dell’immobile, con duplicazione delle modalità di impiego e corrispondente accrescimento del carico urbanistico.

Il frazionamento del compendio immobiliare, precedentemente oggetto di unitaria conduzione commerciale, ha quindi determinato un corrispondente frazionamento di fruibilità urbanistica, con riveniente duplicazione dei soggetti abilitati a servirsi di locali già riservati, in conseguenza di un uso unitario (ora, inibito dalla eliminazione degli accessi interni), ad un unico operatore commerciale.

In definitiva, il contributo edilizio grava sul soggetto che abbia richiesto (ed ottenuto) il titolo abilitativo.