Condono edilizio e area vincolata: i limiti per il nulla osta paesaggistico

Quanto si parla di sanatoria edilizia non ci si deve mai riferirsi solo ai contenuti del d.P.R. n. 380 del 2001, il Testo Unico Edilizia. In Italia, infatti, sono intervenute tre leggi speciali del 1985, 1994 e 2003, che hanno mescolato un po' le carte (il condono edilizio). Ed è su questi argomenti che si registra il più alto numero di interventi dei Tribunali.

Condono edilizio e area vincolata: nuova sentenza del Consiglio di Stato

Proprio su una richiesta di condono edilizio verte la sentenza 7 dicembre 2021, n. 8163 con la quale il Consiglio di Stato conferma un precedente intervento del TAR in merito ad un nulla osta paesaggistico rilasciato su un'opera di nuova edificazione in area vincolata.

Nel caso di specie, il ricorrente in secondo grado ha realizzato senza titolo edilizio una struttura in c.a. da adibire a civile abitazione, in area soggetta a vincolo paesaggistico d’insieme. Tale vincolo fu confermato dalla Regione di riferimento che lo inserì nel Piano Territoriale Paesistico Regionale.

Nel 1995, come tanti Italiani dell'epoca, il ricorrente presenta una richiesta di condono edilizio, chiedendo il nulla osta paesaggistico. La Regione rende parere favorevole sull’edificio rilevando che:

• «… le opere realizzate… non presentano motivi di contrasto con il contesto paesistico e panoramico vincolato, tali da impedirne l’inserimento nel medesimo,… a condizione che dopo la tamponatura tutti i prospetti siano intonacati e tinteggiati di un colore scelto sulla gamma delle terre naturali, che siano messi in opera infissi in legno con persiane, che il manto di rivestimento delle falde del tetto sia realizzato con coppi alla romana ed inoltre che sia ripristinato l’andamento naturale del terreno, senza effettuare ulteriori movimenti di terra e che i muri di contenimento siano realizzati a faccia vista con pietrame tipico del luogo»;
• «… l’area oggetto dell’intervento non risulta gravata da vincoli… di inedificabilità assoluta…».

Successivamente, però, la Soprintendenza annulla il parere regionale rilevando che:

• nel provvedimento in esame l’Autorità decidente non spiega come e perché l’intervento sanato sia compatibile con le esigenze di tutela ambientale;
• trattasi di edificio realizzato nel 1993, come indicato dalla Regione, completamente abusivo e realizzato in area classificata zona boschiva dal P.R.G;
• l’edificio, se sanato, verrebbe a determinare una trasformazione totale sia della destinazione urbanistica che paesaggistica dell’intera zona, inoltre, l’eccessiva edificazione su lotti minimi determinerebbe un notevole impatto ambientale;
• il parere favorevole comporta l’alterazione di tratti caratteristici della località protetta che sono la ragione stessa per cui la località è sottoposta a vincolo;
• nella fattispecie in esame attraverso il parere favorevole, si è apportata una modifica del provvedimento di vincolo paesaggistico posto col D.M. 18.10.1954, in violazione di quanto prescritto dall’art. 82, III comma, del D.P.R. 616/1977.

Per i suddetti motivi, secondo la Soprintendenza il provvedimento di approvazione sarebbe viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e da violazione di legge.

Il condono edilizio e l'autorizzazione paesaggistica nella sentenza del TAR

In primo grado, il TAR rigettò il ricorso rilevando che l’edificio non era stato completato al rustico:

• il parere ex art. 32 della l. 47/1985 fu assimilato all’autorizzazione paesaggistica, intesa qual strumento di gestione del vincolo, donde l’annullamento ministeriale, posto ad estrema difesa di questo, servì a valutare la compatibilità paesistica pure in sede di condono edilizio;
• tal valutazione fu pregiudiziale rispetto ad ogn’altra e, quindi, non ebbero rilievo le deduzioni attoree sulla ratio della legislazione sul condono edilizio;
• l’autorità delegata alla tutela del vincolo era tenuta ad esercitare il proprio potere motivando con adeguatezza sulla compatibilità dell’opera da sanare col vincolo paesaggistico, in relazione a tutte le circostanze rilevanti nella specie, in caso contrario incappando nei vizi di carenza di motivazione o d’istruttoria;
• il potere della Soprintendenza non consentiva il riesame nel merito delle valutazioni compiute da tal Autorità, ma si doveva esprimere in un sindacato di legittimità inerente a tutti i casi d’eccesso di potere, anche in ordine alla compiuta, o no, considerazione delle circostanze concrete e rilevanti per il giudizio di compatibilità;
• l’autorità statale, con tal potere di cogestione del vincolo, dato dalla legge ad estrema difesa di esso, qualora avesse ravvisato un vizio di difetto di motivazione o d’istruttoria, doveva motivare sull’incompatibilità dell’opera rispetto ai valori posti dal vincolo, come nella specie, ove la Regione Lazio non diede alcuna contezza delle caratteristiche dell’intervento edilizio già realizzato, in raffronto con quelle del paesaggio tutelato in cui si esso s’inserì;
• non rilevarono perciò le ulteriori considerazioni attoree circa lo stato attuale dell’area vincolata, in quanto, a parte che di tali elementi nulla si disse nel parere regionale, per ferma giurisprudenza la motivazione incentrata sulla già intervenuta urbanizzazione di un’area vincolata non era idonea a legittimare interventi edilizi non rispettosi degli interessi sottesi al vincolo, il nuovo edificato contribuendo comunque ad aggravare il danno arrecato dalle costruzioni non rispettose di tali finalità e rafforzando, pertanto, la necessità della tutela.

Il condono edilizio e l'autorizzazione paesaggistica nella sentenza del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato che in tutti i casi regolati dall'art. 32, comma 1, della legge n. 47/1985 (primo condono edilizio), il condono è possibile, o meno, sempreché le doverose valutazioni dell'autorità preposta alla tutela del vincolo siano rapportate al caso concreto e non si traducano nella tautologica applicazione delle norme vincolistiche, posto che, se ciò avvenisse, si avrebbe in pratica un parere negativo tale, di fatto, da impedire la realizzazione di qualunque opera.

È vero pure il concetto reciproco, quando, cioè, la Regione o l’ente sub-delegato adotti, come nel caso in esame, un parere generico e stereotipato, diffondendosi invece nelle prescrizioni di dettaglio. Ma queste ultime servono solo a render più armonioso coi valori posti a base del vincolo, in sede di esecuzione, un intervento già in sé meritevole d’assenso.

Non è un caso che l’appellante scambi queste ultime, che son la conseguenza, con la premessa. Per contro il giudizio di compatibilità di un’opera, specie se realizzata sine titulo ed ex novo in area vincolata, dev’esser viepiù assistito dalla obbligatoria, puntuale e congrua motivazione, che dia esatta e percepibile giustificazione dell’ulteriore impatto sul vincolo. Detto giudizio si deve porre innanzi all’intervento, per il sol fatto che questo vuol modificare il territorio tutelato, ponderando se il costo per la tutela sia, o no, sopportabile e se si abbiano se non benefici, almeno modifiche non pregiudizievoli sul vincolo stesso, tenendo conto della durata dell’intervento stesso e degli impatti cumulativi.

Già il piano paesaggistico svolge una mediazione tra i valori di tutela e gli altri interessi coinvolti, quali quelli della produzione o delle attività antropiche più in generale, che comunque non possono ritenersi tra loro equiordinati in via assoluta e, in sede attuativa, tal mediazione impone, in contesti sensibili, una moderazione degli insediamenti.

Rileva poco a tal fine che l’area d’intervento sia stata già, e anche irreversibilmente, compromessa, giacché gli impatti già verificatisi non possono di per sé giustificare danni ulteriori, ma sollecitano semmai una tutela particolarmente più attenta e puntuale, proprio per evitare il rischio di deterioramento ulteriore d’una situazione già divenuta fragile.

La sanatoria in area vincolata

In materia di sanatoria edilizia su area vincolata, ai fini della motivazione di un parere favorevole, non possono essere addotti interventi precedentemente assentiti, verificatisi nella medesima zona, ciò in quanto tale circostanza non elide la portata del vincolo, né può condizionare la valutazione sugli effetti che deriverebbero da un'ulteriore compromissione del territorio.

Invocare l’art. 32 della legge n. 47/1985, come se il vincolo paesaggistico si trasformasse in una sorta di vincolo d’inedificabilità assoluta per il sol fatto del controllo del territorio vincolato da parte degli enti locali, degli Enti Parco e dell’Amministrazione statale, è del tutto improprio, perché è l’effetto cumulativo degli impatti sul territorio a conformare la quantità ed il tipo d’interventi ammissibili e coerenti con le regole di tutela. Del pari, neppure convince l’argomento attoreo sulla ratio del condono edilizio, la quale esprime sì un bisogno di recupero ad ordine dell’edilizia “spontanea”, ma non recessiva, né dominante, ma da equilibrare mediante un uso accorto, non passivo né superficiale, del vincolo.

Il Consiglio di Stato non sottace il principio per cui il potere di cogestione e vigilanza della Soprintendenza verso l'autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (o da un ente subdelegato) non consente certo alla P.A. statale il riesame nel merito delle valutazioni compiute da detti enti. Ma esso ben può esprimersi in un sindacato di legittimità, esteso a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, anche per difetto di motivazione o d’istruttoria di tali enti, con riguardo quindi alla compiuta presa in considerazione, da parte di questi ultimi, dei termini concreti del giudizio di compatibilità.

L'Autorità statale, con un tal potere di cogestione del vincolo, datole dalla legge qual estrema difesa di questo, se ravvisa un tal vizio nell'atto oggetto del suo riesame, nel proprio provvedimento può motivare sulla non compatibilità degli interventi programmati rispetto ai valori paesaggistici compendiati in tal vincolo.

Resta fermo in giurisprudenza in ordine all'oggetto della valutazione paesaggistica nel contesto del procedimento di condono edilizio, che il parere ha natura e funzioni identiche al nulla osta paesaggistico, essendo entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta. Come si vede, il potere ministeriale d’annullamento (recte, di cogestione) del parere favorevole al condono d’un manufatto realizzato in zona vincolata, proprio perché costituisce l’estrema difesa dei valori ambientali e del paesaggio, ben può accertare e reprimere tutti quei profili che manifestano i sintomi dell’eccesso di potere. Tra questi, assume rilievo in particolare il difetto di motivazione, che si ha quando l'ente che rilascia l'atto-base non abbia adempiuto al suo obbligo di giustificare in maniera adeguata la compatibilità paesaggistica dell'opera da condonare.