Abusi edilizi e ordine di demolizione: la Cassazione sulla prescrizione

È prassi consolidata in giurisprudenza considerare senza limite di tempo il potere della pubblica amministrazione di reprimere abusi o difformità edilizie. I giudici di ogni ordine e grado lo hanno ripetuto più volte: il decorrere del tempo non sana gli abusi edilizi che restano sine die perseguibili.

Abusi edilizi e ordine di demolizione: la sentenza della Cassazione

Ma lo è anche l'ordine di demolizione di un manufatto abusivo disposto con sentenza di condanna? Esiste cioè una prescrizione dell'ordine di demolizione in caso di mancata esecuzione dello stesso?

Ha risposto a queste domande la Corte di Cassazione con la sentenza 3 marzo 2022, n. 7631 che ci consente di affrontare un argomento evergreen: la repressione degli abusi edilizi. Un tema che si intreccia a doppio filo con una serie di norme che risalgono al 1942, alcune leggi speciali oltre che naturalmente in codice civile e quello penale.

Nel caso di specie, tra le altre cose, il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 606, comma 1, lett. b) ed e) del codice di procedura penale in relazione all'art. 173 del codice penale, essendo decorso il termine massimo di prescrizione, avendo l'ordine di demolizione natura sanzionatoria, secondo i criteri enunciati dalla CEDU, con conseguente applicazione della disciplina prevista, appunto, dall'art. 173 richiamato.

Ricordiamo che l'art. 173 (Estinzione delle pene dell'arresto e dell'ammenda per decorso del tempo) del codice penale recita:

Le pene dell'arresto e dell'ammenda si estinguono nel termine di cinque anni. Tale termine è raddoppiato se si tratta di recidivi, nei casi preveduti dai capoversi dell'articolo 99, ovvero di delinquenti abituali, professionali o per tendenza.

Se, congiuntamente alla pena dell'arresto, è inflitta la pena dell'ammenda, per l'estinzione dell'una e dell'altra pena si ha riguardo soltanto al decorso del termine stabilito per l'arresto.

Per la decorrenza del termine si applicano le disposizioni del terzo, quarto e quinto capoverso dell'articolo precedente.

E proprio per questo, il ricorrente avanza la questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 117 Cost., dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 per mancata previsione di un termine di prescrizione dell'ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna.

Ordine di demolizione: è sanzione amministrativa ripristinatoria

Gli ermellini hanno ricordato il consolidato orientamento per cui l'ordine di demolizione ha natura amministrativa, configurandosi quale sanzione accessoria oggettivamente amministrativa, sebbene soggettivamente giurisdizionale, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo al quello dell'autorità amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione.

Stante la sua natura amministrativa, si è coerentemente negata l'estinzione della sanzione per il decorso del tempo, ai sensi dell'art. 173 cod. pen., la quale si riferisce alle sole pene principali e non alle sanzioni amministrative.

Altresì negata l'estinzione per la prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative, stabilita dall'art. 28 I. 24 novembre 1981, n. 689, in quanto riguardante le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva, mentre l'ordine di demolizione integra una sanzione "ripristinatoria", che configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio.

Ordine di demolizione: nessuna prescrizione

L'ordine di demolizione assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso e configura un obbligo di fare per ragioni di tutela del territorio, per questo non ha finalità punitive ed ha carattere reale, producendo effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l'autore dell'abuso.

Sulla scorta di tale ricostruzione, è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 117 Cost., dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 per mancata previsione di un termine di prescrizione dell'ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna, in quanto le caratteristiche di detta sanzione amministrativa non consentono di ritenerla "pena" nel senso individuato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti Umani, e, pertanto, è da escludere sia la irragionevolezza della disciplina che la riguarda rispetto a quella delle sanzioni penali soggette a prescrizione, sia una violazione del parametro interposto di cui all'art. 117 della Costituzione.