Lavori pubblici: iscrizione delle riserve negli atti contabili

Avvertenza: Nelle more dell’approvazione del nuovo regolamento, relativo al d. lgs. n. 50/2016, in prosieguo, con il termine regolamento si farà riferimento al d.p.r. n. 207/2010 (oggi abrogato), anche per usufruire (in astratto, nel presente studio), delle determinazioni giurisprudenzali disponibili.

È noto che le opere pubbliche, analogamente a quanto accade per quelle private, non sempre vengono completate senza che insorgano controversie fra committente ed appaltatore.

La posizione dei due contraenti, nell’eventuale contenzioso, non è di assoluta parità, anche se l’originaria prevalenza della p.a. tende sempre più ad attenuarsi. Infatti, mentre l’amministrazione, secondo il detto comune, si fa giustizia da sè (salvo l’eventuale reclamo e la rivalsa dell’altra parte), l’appaltatore, per fare valere le proprie ragioni, deve seguire precise procedure, formali e vincolate, stabilite dalle norme speciali sui lavori pubblici.

Il rispetto rigido di tali procedure, confermato, peraltro, da numerosi provvedimenti giurisdizionali (riferiti, evidentemente, anche ai precedenti analoghi impianti normativi), è condizione essenziale perché le richieste possano essere ritenute ammissibili ed esaminate nel merito.

Le riserve assolvono funzioni, via via individuate dalla dottrina e dalla giurisprudenza, che danno luogo a conseguenze diverse, dipendenti dai presupposti ai quali fanno riferimento.

Le teorie accettate in passato sono, oggi, superate dall’orientamento, ormai costante, della giurisprudenza, che privilegia il principio del controllo della spesa da parte della p.a., come delineato negli artt. 180 e 189 del Regolamento, e le domande vengono interpretate come fattori producenti spesa in generale.

L’utilizzazione dell’istituto del bonario accordo, come introdotto dall’art. 240 del Codice, impone una sia pur breve introduzione al contenzioso fra p.a. ed impresa anche per individuare le procedure che devono essere adottate, secondo le norme vigenti ed il d.p.r. n. 207/2010 abrogato, per la trattazione delle richieste formulate in corso d’opera dall’appaltatore. Dopo la relativa approvazione, potrà applicarsi, ovviamente, il nuovo regolamento.

1. Cenno normativo sulle riserve

Si è ritenuto necessario riportare in modo schematico il procedimento suindicato per i vari impianti normativi per valutarne le possibilità di impiego ed i rischi di rigetto delle riserve se le disposizioni relative fossero applicate non correttamente.                Ordinatamente, si ha:

A. - R. D. 25 maggio 1895, n. 350 - Regolamento per la direzione, contabilità. …… omissis ……

- Art. 53 …… omissis …… Annotazioni delle partite di lavoro nel registro di contabilità. Si iscrivono immediatamente di seguito, le domande che l’appaltatore crede di fare, le quali debbono essere formulate e giustificate nel modo indicato dal successivo art. 54, e le osservazioni del direttore; chiudendo il tutto con la firma delle parti, senza lasciare lacuna di sorta. Lo stesso si praticherà per ogni successiva annotazione di lavori e di somministrazioni.

Nel caso che l’appaltatore si rifiuti di firmare, si provvede a norma del seguente art. 54.

- Art. 54 …… omissis …… : Eccezioni e riserve dell’appaltatore sul registro di contabilità. …… omissis …… Se l’appaltatore ha firmato con riserva egli deve, nel termine di 15 giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda.

Il direttore dei lavori dovrà, entro 15 altri giorni, scrivere nel registro le sue deduzioni.

Nel caso che l’appaltatore non abbia firmato il registro, nel termine come sopra prefissogli, oppure, avendolo firmato con riserva, non abbia poi esplicato le sue riserve nel modo e nel termine sopraindicati, si avranno come accertati i fatti registrati, e l’appaltatore decadrà dal diritto di far valere in qualunque termine e modo, riserve, o domande che ad esse si riferiscono.

- Art. 89 …… omissis …… : Eccezioni dell’appaltatore - L’appaltatore avrà facoltà all’atto della firma d’inscrivere in succinto in quei documenti contabili che devono essere da lui firmati, le riserve e domande che crederà del proprio interesse.

L’ufficiale direttore v’inscrive le proprie controsservazioni.

Nel caso in cui l’appaltatore ricusi di firmare i documenti contabili, lo si inviterà per iscritto a firmarli entro il termine perentorio di quindici giorni, e qualora non vi si presti nel detto termine, si farà espressa dichiarazione di tale circostanza nel documento, e si avranno come accertati i fatti e le circostanze registrate.

Le riserve e le domande, di cui nel presente articolo non avranno efficacia, e saranno considerate come non avvenute, ove non siano ripetute nel registro di contabilità nei termini e modi indicati nei precedenti articoli 53 e 54.

B.-legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni (Art. 2 e ss.)

a.            D. P. R. 21 dicembre 1999, n. 554 - Regolamento di attuazione della legge citata.

- Art. 164 … omissis …… : è richiamato, con qualche modifica nel primo periodo, l’art. 53 del R.D. 350

- Art. 165 … omissis …… : è richiamato, con qualche modifica nel primo periodo, l’art. 54 del R.D. 350

b. MIN. ll.pp. Decreto 19 aprile 2000, n. 145 - Regolamento recante il capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici, ai sensi dell’art. 3, c. 5, della legge n. 109/1994, e successive modificazioni:

- Art. 31, c. 2: Le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’appaltatore. In ogni caso, sempre a pena di decadenza, le riserve devono essere iscritte anche nel registro di contabilità all’atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole. Le riserve non espressamente confermate sul conto finale si intendono abbandonate.

- Art. 31, c. 3 - Vengono richiamate, sostanzialmente, le disposizioni degli artt. 54 del r.d. n. 54/1895 e n. 165 del D. P. R. n.554/1999.

C.- D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 - Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante <Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.

Gli artt. 188, 189, 190 sono conformi agli artt. 163, 164, 165 del D. P. R. n. 554/1999 e l’art. 191 è conforme all’art. 31 del decreto ll.pp. n. 145/2000.

Art. 211, c. 3: È consentito l’utilizzo di programmi informatizzati tali da garantire l’autenticità e l’integrità delle scritture contabili; in tal caso, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 183;

Ibidem, c. 4: Il registro di contabilità è numerato e bollato dagli uffici del registro ai sensi dell’articolo 2215 del codice civile.

D. - D. M. 7 marzo 2018, n. 49 - Regolamento recante: << Approvazione delle linee guida sulle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell’esecuzione>> .

a. Art. 9 (Contestazioni e riserve) 1. Il direttore dei lavori, per la gestione delle contestazioni su aspetti tecnici e delle riserve, si attiene alla relativa disciplina prevista dalla stazione appaltante e riportata nel capitolato d’appalto;

b. Art.14 (I documenti contabili): c. 1, lett. ‘c)’il registro di contabilità che contiene le trascrizioni delle annotazioni presenti nei libretti delle misure, nonché le domande che l’esecutore ritiene di fare e le motivate deduzioni del direttore dei lavori. L’iscrizione delle partite è effettuata in ordine cronologico. ...... omissis …… .

c. 1, lett.’e’. …… omissis … … Il conto finale deve essere sottoscritto dall’esecutore. All’atto della firma l’esecutore non può iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel registro di contabilità durante lo svolgimento dei lavori e deve confermare le riserve già iscritte negli atti contabili, per le quali non siano intervenute la transazione di cui all’articolo 208 del codice o l’accordo bonario di cui all’articolo 205 del codice. Se l’esecutore non firma il conto finale nel termine assegnato, non superiore a trenta giorni, o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, il conto finale si ha come da lui definitivamente accettato. Firmato dall’esecutore il conto finale, o scaduto il termine sopra assegnato, il RUP, entro i successivi sessanta giorni, redige una propria relazione finale riservata nella quale esprime parere motivato sulla fondatezza delle domande dell’esecutore per le quali non siano intervenuti la transazione o l’accordo bonario.

d. Art. 15 - Strumenti elettronici di contabilità e contabilità semplificata.

2. Le riserve: caratteristiche ed ammissibilità

Con il termine riserve, comunemente, si intendono le domande e le pretese cui l’appaltatore ritiene di avere diritto, anche se, in effetti, la firma con riserva del registro di contabilità o di altro atto rappresenta l’espediente tecnico (definizione di un A. circa mezzo secolo fa) per evitare che la sottoscrizione degli atti contabili senza riserva equivalga all’accettazione, da parte dell’appaltatore, delle registrazioni fatte e per consentire allo stesso di mantenere il diritto alle proprie richieste per un tempo determinato (15 giorni). Con il passare del tempo, invece, al termine citato è stato attribuito il significato delle richieste stesse.

La tempestività dell’inserimento negli atti contabili delle richieste dell’appaltatore consente all’amministrazione di conseguire finalità di notevole importanza per l’aumento dei costi e specificatamente:

• il controllo, continuo e costante, della spesa da parte della committente;
• l’accertamento immediato di fatti, che potrebbe risultare più dispendioso o, addirittura, impossibile (ad esempio, per le contestazioni riguardanti le fondazioni, gli scavi, ecc) con il procedere dei lavori;
• la conoscenza del presumibile maggiore impegno finanziario con la conseguente ricerca di nuove risorse;
• la valutazione della convenienza, tenuto conto dei nuovi maggiori costi rispetto a quelli preventivati, dell’adozione del provvedimento di risoluzione unilaterale del contratto.

Si ribadisce che la caratteristica fondamentale delle riserve è quella di far parte di un procedimento formale e vincolato (1) del quale non può in nessun modo prescindersi. Tale prerogativa è determinante al fine dell’iscrizione delle stesse nei registri contabili e della legittimità del successivo esame da parte dell’amministrazione.

Le modalità di proposizione delle riserve dell’appaltatore e la loro trattazione, infatti, sono rigidamente disciplinate dal Regolamento sia per le richieste in corso d’opera che per quelle riguardanti le operazioni di collaudo.

Le caratteristiche basilari ed i presupposti, comuni a tutte le richieste, per la legittimità e per la validità delle stesse, possono essere così individuate anche se in modo non esaustivo:

1. contenuto - L’oggetto delle richieste è, in generale, molto vario e può riguardare (esemplificativamente):

• le annotazioni contabili, relativamente alle misurazioni riportate nel libretto delle misure e/o nel registro di contabilità;
• l’applicazione dei prezzi contrattuali;
• l’interpretazione di norme di contratto o di leggi e/o di prescrizioni di capitolato;
• la modifica dell’ubicazione dell’opera;
• la mancata disponibilità, parziale o totale, dell’area di impianto es: espropriazione incompleta delle aree; bonifica bellica, ecc;
• la diversa natura geologica, rispetto al progetto, dei terreni interessati dall’opera;
• la sospensione illegittima e/o la ripresa dei lavori;
• l’andamento anomalo e caotico dell’appalto a seguito di molteplici sospensioni e riprese;
• il numero, la frequenza ed il ritardo nell’approvazione delle varianti;
• la diversa fonte di approvvigionamento dei materiali;
• il diverso sistema di lavorazioni, con acquisti ed apprestamenti diversi rispetto al contratto;
• i danni di forza maggiore;
• l’onerosità e/o la difficoltà nell’esecuzione dei lavori;
• le eventuali carenze tecniche progettuali o relative all’esecuzione dei lavori;
• il prolungamento del termine per ritardate disposizioni e/o nell’acquisizione di pareri, autorizzazioni, nulla osta, ecc;
• ritardi nei pagamenti;
• la disapplicazione della penale per il ritardo nell’ultimazione dei lavori;
• in genere, tutto ciò che l’appaltatore ritiene possa avergli procurato perdita di produzione del cantiere.

Requisiti fondamentali delle richieste devono essere:

- la chiarezza - Le ragioni delle pretese ed i compensi richiesti non possono essere riportati in succinto, ma in modo rigoroso, senza ambiguità e tenendo sempre presenti i principi di buona fede e media diligenza;

- la tempestività - L’appaltatore è tenuto a formulare le richieste appena i danni sono percepibili secondo buona fede e media diligenza e man mano che vengono contabilizzate le lavorazioni per le quali sono chiesti i maggiori compensi (2);

- la quantificazione dei maggiori importi cui l’appaltatore ritiene di avere diritto: questi ultimi non devono essere esposti in forma generica o succinta, ma devono essere determinati esattamente e giustificati sia per l’an debeatur e sia per le quantità e per gli importi totali che per i singoli prezzi unitari, in modo che, in qualunque momento, ne sia possibile, senza difficoltà, la verifica ed il controllo.

È, inoltre, necessario tenere presente che:

• possono essere iscritte nel registro di contabilità soltanto richieste relative allo stato di avanzamento dei lavori per il quale è richiesta la sottoscrizione dell’appaltatore;
• non possono essere inserite, pertanto, riserve riguardanti precedenti stati d’avanzamento (esclusi, evidentemente, gli aggiornamenti di pretese già avanzate) in quanto tardive ai sensi dell’art. 190, c. 5, del Regolamento;

2. forma - Le riserve devono essere formulate per iscritto nel registro di contabilità con le modalità indicate nel comma precedente. Non sono considerati atti equipollenti le osservazioni o le richieste formulate con raccomandata o con telegramma o altro. La cassazione (3) ha riconosciuto le caratteristiche di riserva ad un atto di citazione, notificato in epoca successiva alla sospensione ed antecedente alla ripresa dei lavori, per danni prodotti dall’illegittimo protrarsi di una sospensione. È da notare, però, che, poiché non erano stati predisposti altri verbali né emessi stati d’avanzamento proprio per la sospensione dei lavori, l’appaltatore non aveva avuto altro modo per informare l’amministrazione dei danni cui andava incontro. La suprema corte precisò, fra l’altro, che la notifica dell’atto di citazione aveva reso superflua la formulazione della riserva stessa nell’indicato verbale (di ripresa dei lavori).

Si riscontra, talvolta, che, nell’esplicazione delle richieste, vengano richiamati atti e/o documenti, che non vengono o non risultano allegati al registro di contabilità.

Il suddetto richiamo, che non pone alcun problema per la documentazione ufficiale (leggi, regolamenti, circolari, ecc) desta notevoli perplessità per gli atti privati (come la corrispondenza, richiamata in modo specifico o in generale, intercorsa fra l’appaltatore e la committente), la quale, se non allegata, può essere smarrita o alterata o, addirittura, sostituita. Allegata al r. di c., invece, è custodita dal d.l., il quale (Reg.: art. 188, c. 2) ne ha la competenza e la responsabilità.

Si è del parere che non debbano essere presi in considerazione richieste di compensi o documenti o conteggi non inseriti o non allegati al r. di c. in quanto:

• non hanno, si ribadisce, carattere di riserva in quanto formulate con modalità diverse da quelle prescritte dal Regolamento. Infatti, in quest’ultimo, per l’inserimento delle riserve nel r.di c., è utilizzato costantemente (art. 189; art. 190, c. 3) il verbo scrivere. Poiché nell’art. 201, c. 2, invece, è prescritto che le riserve nel conto finale debbano essere confermate, non è necessario riscriverle, ma è indispensabile, per evitarne l’inammissibilità, confermarle anche genericamente. Anche nell’art. 191, c. 2, è disposto che le riserve devono essere iscritte nel registro di contabilità e non semplicemente confermate come nel citato art. 201 (4).

Da quanto precede, sembra che, qualora le riserve non siano ritrascritte nel r.di c. anche se provenienti da un documento firmato da entrambi i contraenti, possa ritenersi che il procedimento non sia corretto e che le riserve siano inammissibili, in quanto, nella fattispecie, il procedimento stesso non è ordinario, ma formale e vincolato;

• se così non fosse, risulterebbe lecito inviare le richieste di maggiori compensi per raccomandata o con altri mezzi (fax, e mail, ecc), dato che sarebbe sufficiente richiamarli (senza scriverle nel r. di c.) in sede di iscrizione delle riserve, in netto contrasto con la prescrizione contenuta nell’art. 190, c. 3, del Regolamento e con le decisioni giurisprudenziali relative al procedimento formale e vincolato;

3. sede - Le richieste di danni o di compensi devono essere o inserite direttamente nel registro di contabilità o formulate (5) sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle (Reg.: art. 191, c. 2; D. M. n. 145/2000, c. 2), che viene sottoposto all’appaltatore per la firma. Tali atti comprendono essenzialmente: il libretto delle misure, le liste, le fatture, i verbali di consegna, di sospensione, di ripresa e di misurazioni, gli atti di sottomissione, il certificato di ultimazione dei lavori, il conto finale ed il collaudo. In tali casi, però, con l’eccezione delle domande inserite nel conto finale e nel collaudo, che vengono predisposti dopo la chiusura della contabilità, le riserve devono essere trascritte, a pena di decadenza, nel registro suddetto all’atto della prima contabilizzazione, immediatamente successiva alla redazione degli stessi atti.

Anche gli ordini di servizio, diversamente dalle precedenti disposizioni (6), possono essere sede di riserve (Reg.: art. 152, c. 3), se inserite con le modalità prescritte nell’art. 191;

4. tempo - Si è già accennato alla tempestività nella proposizione e nell’esplicazione delle riserve, le quali devono essere inserite nel r. di c., a pena di decadenza, nei quindici giorni successivi alla firma (con riserva) dello stesso registro.

Con riferimento al tempo di insorgenza dei danni, i fatti, che possono provocare pregiudizi all’appaltatore, vengono comunemente distinti ad effetto istantaneo o saltuario e ad effetto continuativo (fatti continuativi).

I primi comprendono fatti che, anche per il significato letterale delle parole, generano danni immediatamente, come, ad esempio, la contabilizzazione di quantità di categorie di lavoro contestate dall’appaltatore o l’inserimento in contabilità di un prezzo, ritenuto non corretto, l’interpretazione di una prescrizione contrattuale che comporti una riduzione del compenso, ecc.

I c.dd. fatti continuativi, invece, sono quelli prodotti da una causa che si protrae costantemente nel tempo: la sospensione dei lavori; il perdurare di difficoltà nell’approvvigionamento dei materiali; la sorpresa geologica o eventi naturali; gli intralci provocati dagli automezzi nei lavori da eseguire in una strada non chiusa al traffico veicolare, l’approvazione di una variante, ritardi nelle disposizioni, ecc. La giurisprudenza più antica riteneva corretta l’iscrizione delle riserve quando veniva a cessare la causa che generava il danno o, addirittura, al termine dei lavori.

Dalle decisioni più recenti, invece, si rilevano i criteri da adottare (7), che, in modo più corretto e condivisibile, consentono di valutare la tempestività dell’iscrizione delle riserve negli atti contabili. Di fatto, venne e viene, oggi, costantemente accettato il principio che le richieste debbano essere avanzate non alla cessazione del fatto dannoso (giurisprudenza superata), ma nell’istante in cui il danno sia percepibile da un imprenditore medio secondo buona fede e media diligenza o quando si renda palese la rilevanza causale del fatto dannoso, in perfetta aderenza al principio della tempestività cui si è più volte fatto cenno.

Anche la dottrina concorda con l’orientamento giurisprudenziale.

È anche evidente ed è da tenere in conto che, qualora non si applicasse quanto risulta dalle sentenze e dalla dottrina, verrebbe meno il principio essenziale dell’evidenza, continua e costante, della spesa. Quest’ultima sarebbe rinviata a data indeterminata, inibendo all’amministrazione pubblica scelte tempestive, diverse dal rifinanziamento delle maggiori somme, come il recesso ex art. 134 del Codice o, se ritenuta conveniente, la riduzione dei lavori ex art. 162 del Regolamento (c. 1: senza che nulla spetti all’esecutore a titolo di indennizzo).

Una richiesta di maggiori compensi può, pertanto, essere tardiva o intempestiva e, quindi, considerata inammissibile, qualora:

• sia proposta, dopo quindici giorni dalla firma del r. di c. ex art. 190, c. 3;
• riguardi categorie di lavoro contabilizzate in precedenti ss.a.ll., che non siano di mero aggiornamento;
• venga inserita nel r. di c. in ritardo rispetto al momento nel quale i danni erano percepibili da un appaltatore di medie capacità imprenditoriali, secondo buona fede e media diligenza.

Tutte le richieste, che comportano o possono comportare spesa, devono essere trascritte, a pena di decadenza (Reg.: art. 191, c. 2), nel r. di c. (registro di contabilità), secondo le prescrizioni degli artt. 190 e 191 del Regolamento.

Sono prive di qualsiasi valore le richieste formulate con qualunque mezzo (raccomandate, telegrammi, fax, atto dichiaratorio o stragiudiziale, ecc) o riportate su atti anche predisposti in contraddittorio con l’amministrazione (verbale di consegna, di sospensione, di ripresa, ecc), se, alla prima sottoscrizione utile, non siano state trascritte nel r. di c. suindicato.

L’onere della tempestiva iscrizione delle riserve negli atti contabili è principio di carattere generale, che può essere derogato solamente in casi assolutamente particolari (8).

Non sono soggette all’onere della tempestiva iscrizione negli atti citati le richieste riguardanti la rettifica di errori materiali (9).

Le richieste non iscritte nel r. di c. o decadute non possono essere fatte valere né in via amministrativa né contenziosa (10).

Chi scrive ha ritenuto meritevole di approfondimento la conferma o meno delle riserve iscritte in sede di emissione di un sal negli ss. a. ll. successivi fino al conto finale.

Alcuni AA. ritengono che le richieste, iscritte in un sal, non debbano essere richiamate nei successivi in quanto:

a. le norme regolamentari prescrivono, per la loro ammissibilità, soltanto l’iscrizione delle richieste nel r. di c. ed il loro richiamo nel conto finale;

b. parte della giurisprudenza supporta tale convincimento (11);

Altri AA. ritengono che, in mancanza del richiamo, l’appaltatore:

• presta acquiscenza alla contabilità risultante dai conteggi esposti nel r. di c., fra i quali, ovviamente, non è incluso l’importo dei maggiori compensi richiesti;
• lascia decadere le riserve precedenti;
• rinuncia, in definitiva, alle richieste già formulate.

Anche se con notevole perplessità, si ritiene, di aderire a tale ipotesi e che, le riserve debbano essere richiamate e confermate, anche se non ritrascritte, ad ogni contabilizzazione successiva.

3. Le riserve ed il registro di contabilità

Le modalità di formulazione delle riserve, che l’appaltatore deve adottare per fare valere le proprie ragioni, sono disciplinate dalle precise e rigide procedure prescritte dalle norme speciali sui lavori pubblici e, principalmente, dal Codice e dal Regolamento (nel primo ordinamento: legge n. 2248 all. F/1865 e r.d.    n. 350/1895).

In particolare, nella fattispecie, deve tenersi presente che:

1. le riserve dell’appaltatore fanno parte di un procedimento formale e vincolato, che è indispensabile venga rispettato sia per l’ammissibilità delle richieste e sia per il corretto sviluppo della procedura;

2. le richieste devono essere individuate e caratterizzate dal contenuto (per la quantificazione (12)), dalla forma (non per equipollenti (13)), dalla sede e dal tempo.

È indispensabile, pertanto, si ribadisce, che venga valutato, preliminarmente, se le richieste siano state ritualmente apposte negli "atti contabili" ed, accertatane la regolarità formale, vengano, se correttamente formulate, considerate ammissibili ed esaminate nel merito.

Si vuole, ora, verificare se sia possibile richiamare, per relationem, riserve iscritte in atti contabili diversi dal r. di c. (verbali di sospensione, di ripresa, ecc) o se sia indispensabile, per evitarne la decadenza, ritrascriverle o ripeterle, anche semplicemente allegandole, nel suddetto registro.

Per l’esame suindicato, è necessario tenere presente che il r. di c., in particolare:

1. è compreso fra I documenti amministrativi contabili per l’accertamento dei lavori e delle somministrazioni …… (Reg.: art. 181, c. 1 lett. d);

2. deve avere le pagine preventivamente numerate e firmate dal responsabile del procedimento e dall’esecutore (Reg.: art. 188, c. 1);

3. è sede:

• delle annotazioni delle lavorazioni e delle somministrazioni (Reg.: art. 188, c. 1);
• delle richieste di maggiori compensi dell’appaltatore (Reg.: artt. 190 e 191);

4. Nel caso di tenuta informatica del registro di contabilità, i fogli stampati e numerati devono essere firmati dal responsabile del procedimento e dall’esecutore e devono essere raccolti in unico fascicolo (Reg.: art. 188, c. 4);

5. ... è tenuto dal direttore dei lavori o, sotto la sua responsabilità, dal personale da lui designato (Reg.: art. 188, c. 2, terzo periodo);

6. è l’unico documento amministrativo contabile, che deve essere … bollato dall’ufficio del registro ai sensi dell’art. 2215 del codice civile (14) (Reg.: art. 211, c. 4).

Anche la giurisprudenza ha avuto modo di pronunciarsi in merito ed ha ribadito, in ottemperanza alle norme relative, che il r. di c.:

a. è valido se le pagine siano state numerate e bollate dall’ufficio competente (15);

b. deve essere vidimato per evitare, fra l’altro, che vengano alterate le registrazioni. La violazione di tale obbligo non solo ne invalida il contenuto e le date di riferimento, ma rende anche il registro inesistente e l’appaltatore, conseguentemente, non ha l’obbligo di iscrivervi le proprie richieste (16).

3a Formulazione delle riserve

In merito all’esplicazione delle riserve, è da osservare che:

1. nell’art. 189, c. 1, 2. periodo, del Regolamento (già art. 53 del r.d.. n. 350/1895) è precisato: …… Si iscrivono (nota: nel r. di c.) immediatamente di seguito le domande che l’esecutore crede di fare, le quali debbono essere formulate e giustificate nel modo indicato nell’art. 190 nonché le motivate deduzioni del direttore dei lavori. Si procede con le stesse modalità per ogni successiva annotazione di lavorazioni e di somministrazioni;

2. nella seconda parte del terzo comma dell’art. 190 del Regolamento è disposto che: …… egli (nota: l’appaltatore) esplica, a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda.

Le riserve, pertanto, devono essere scritte e non soltanto richiamate o confermate;

3. nella seconda parte del secondo comma dell’art. 191 del Regolamento (riferimento: art. 89 del r.d. n. 350/1895; art. 31 del d.m. n. 145/00), si legge: …… In ogni caso, sempre a pena di decadenza, le riserve sono iscritte anche nel registro di contabilità all’atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole. Le riserve non espressamente confermate sul conto finale si intendono abbandonate.

Si ritiene che il verbo scrivere, ribadito tre volte (punti 1, 2, 3: artt. 189, 190, 191), non lasci alcun margine all’interpretazione, anche per il contenuto dell’art. 12 delle c.dd. preleggi (17);

4. nel terzo comma dell’art. 201 dello stesso Regolamento è prescritto che: Se l’esecutore non firma il conto finale nel termine sopraindicato o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, il conto finale si ha come da lui definitivamente accettato.

Da quanto brevemente esposto, si rileva che l’estensore delle norme si è occupato del r. di c., rendendone evidente l’importanza, nei citati articoli del Regolamento, ed in merito al quale è anche opportuno precisare che:

a. il suddetto registro deve essere numerato pagina per pagina e bollato dall’ufficio del registro qualunque sia la forma di contabilizzazione prescelta, in quanto il contenuto del quarto comma dell’art. 211 del regolamento è di carattere generale e non fa distinzione fra l’iscrizione manuale ed informatica;

b. lo stesso registro deve essere vidimato presso l’ufficio suindicato, sia per certificarne la data certa e sia per garantire la sicurezza delle iscrizioni che non possono essere modificate se i fogli sono numerati e rilegati, mentre elaborati, richiamati per relationem, potrebbero essere sostituiti proprio perché non allegati;

c. l’estensore delle norme ha sempre utilizzato il verbo scrivere per tutte le richieste o le annotazioni da riportare nel registro stesso;

d. per le richieste o riserve ex art. 191 del Regolamento, iscritte in documenti diversi dal registro, è precisato che le riserve sono anche iscritte nel registro di contabilità e l’uso dell’avverbio anche non lascia, si ritiene, alcun margine all’interpretazione. Le riserve, inserite originariamente in elaborati diversi dal r. di c., pertanto, devono essere iscritte anche nel registro stesso o, al più, esservi allegate, per evitare che possano essere modificate o sostituite;

e. il legislatore, quando ha voluto evitare l’iscrizione nel r. di c., come per il conto finale (Reg.:   art. 201, c. 3), ha utilizzato un verbo diverso da scrivere e, nella fattispecie, il verbo confermare. In quest’ultimo caso, infatti, per evitare la decadenza delle richieste, basta che l’appaltatore richiami genericamente e confermi le richieste iscritte nello stesso r. di c. e non più dispersi in una miriade di elaborati talvolta non gestibili per quantità e periodi di predisposizione (verbali di sospensione, di ripresa, di consegna parziale, atti di sottomissione, lettere di diffida, atti stragiudiziali, ecc).

Anche la cassazione (18) si è pronunciata in merito e, ribadita la necessità della corretta tenuta dello stesso elaborato, ha precisato che …… solo in esso (nota: r. di c.) si ha il dovere o onere di iscrivere le richieste dell’appaltatore a pena di decadenza …… .

Non sembra, in definitiva, che possano sussistere dubbi in merito alle modalità di esplicazione delle riserve: queste ultime devono essere iscritte o ripetute (non confermate o richiamate) nel r.di c. o, quantomeno, allegate allo stesso registro, anche se provenienti da atti sottoscritti in contraddittorio fra committente ed appaltatore.

L’obbligo dell’iscrizione delle riserve nel r. di c. e non il semplice richiamo per relationem è sancito, indirettamente, anche nella seconda parte del comma 2 dell’art. 188 del Regolamento, che recita: Il registro è tenuto dal direttore dei lavori o, sotto la sua responsabilità, dal personale da lui designato.

Appare evidente che la prescrizione, contenuta nella norma, intende garantire, in modo più severo ed incisivo rispetto a tutti gli altri documenti contabili, il contenuto del suddetto registro, nel quale, anche nel caso di mancanza di altri diversi atti, possano sempre riscontrarsi l’an ed il quantum delle richieste dell’appaltatore, come definiti nel terzo comma dell’art. 190 del Regolamento.

Qualora l’estensore della norma (19) avesse ritenuto sufficiente il richiamo o la conferma delle riserve, avrebbe utilizzato la stessa forma riportata nel citato art. 201, c. 3, che costituisce, in atto, la sola deroga alla completa iscrizione delle riserve nel registro di contabilità. Infatti, in sede di conto finale, non è necessario ritrascrivere le riserve già inserite nel suddetto registro, ma, si ribadisce, basta semplicemente la loro, anche generica, conferma.

4. Conclusioni

Da quanto precede risulta che:

1. dall’esame degli stralci dei vari impianti normativi sull’esecuzione dei lavori pubblici (paragr. 1), può rilevarsi che i procedimenti per l’iscrizione delle richieste di maggiori compensi differiscono di poco e, per alcuni successivi, sono coincidenti;

2. l’inserimento delle riserve negli atti contabili deve avvenire mediante l’applicazione di procedimenti formali e vincolati (premessa e paragr.2), riportati nei regolamenti, via via emanati, che devono essere rigorosamente rispettati in ogni parte e con le sole modeste deroghe, se necessarie, riportate negli stessi regolamenti. La sentenza n. 6911/1982 della cassazione civile (nota 1) ha precisato che il vincolo è relativo al rispetto rigoroso delle disposizioni normative e che l’onere relativo non resta escluso per il fatto che l’Amministrazione conosca la situazione allegata dall’Appaltatore come fonte del suo pregiudizio, o ne sia stata da lui resa edotta con lettere o altri mezzi di conoscenza: questi ultimi sono da ritenere mere comunicazioni;

3. le riserve sono caratterizzate (paragr. 2) da:

• il contenuto: indicato, non esaustivamente, nel punto 1;
• la forma - Le richieste devono essere formulate nel r. di c. per iscritto e non soltanto richiamate o confermate;
• la sede - Le richieste di danni o di compensi devono essere o inserite direttamente nel registro di contabilità o formulate sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle (Reg.: art. 191, c. 2; D. M. n. 145/2000, c. 2), che viene sottoposto all’appaltatore per la firma (verbali di consegna, sospensione, ripresa, ultimazione, ecc). Le richieste stesse (punto 3), per essere ritenute ammissibili, devono essere ripetute, nell’an e nel quantum, nel r. di c. alla prima sottoscrizione utile dello stesso;
• il tempo - Si ribadisce (punto 4) che è costantemente accettato il principio che le richieste debbano essere avanzate non alla cessazione del fatto dannoso (giurisprudenza superata), ma nell’istante in cui il danno sia percepibile da un imprenditore medio secondo buona fede e media diligenza o quando si renda palese la rilevanza causale del fatto dannoso, in perfetta aderenza al principio della tempestività cui si è più volte fatto cenno.

Una diversa forma di tempestività è costituita dal termine di quindici giorni dalla firma del registro con riserva, consentita all’appaltatore, per l’esplicazione delle riserve, se ha firmato il r. di c. con tale condizione;

4. le richieste di maggiori compensi, inviate con raccomandate o per pec, ecc hanno il valore di comunicazione alla committente, ma assumono quello di riserve se ripetute o trascritte nel r. di contabilità;

5. è necessario, per evitare la decadenza delle stesse, che le riserve vengano richiamate, anche se non ritrascritte, nel conto finale.

È discutibile, invece, se tale conferma, non condivisa da parte della dottrina e della giurisprudenza, debba essere adottata ad ogni successiva contabilizzazione nel r. di c. (paragr. 2). Cautelativamente, è opportuno adottarla;

6. per alcune obbligazioni, relative ad esonero di responsabilità della committente, riportate nel bando di gara o nel contratto o nel capitolato speciale d’appalto, può essere utile consultare lo studio “Progetto esecutivo e risarcimento del danno” redatto dagli stessi autori e riportato nella rivista “Lavori pubbici” in data 06-02-2022;

7. prima di procedere all’esame delle riserve, è necessario verificare la loro ammissibilità, sia in diritto che in fatto, e, pertanto, devono essere controllati, in dettaglio, tutti i vincoli e tutti i limiti predisposti dalle norme per il corretto iter delle singole sub-procedure (consegna, sospensioni, varianti, ultimazione, ecc);

8. dato lo sviluppo ed il proliferare degli strumenti informatici, si ritiene che, per l’utilizzo di programmi informatizzati (D. P. R., n. 207/2010 art. 211, c.3) o di strumenti elettronici di contabilità (D. MIN. n. 49/2018: art. 15), ecc, sia necessario conoscere il regolamento in fase di elaborazione, che, fra l’altro, dovrà essere coordinato con il D. LGS. n. 50/2016 e con gli altri provvedimenti emanati per l’esecuzione delle opere pubbliche.

NOTE

(1) Cass. civ., sez. I, 15-12-82, n. 6911: Le riserve dell’Appaltatore sono atti a forma vincolata, quanto a tempi e modalità di formulazione, necessaria per poter inequivocabilmente evidenziare pretese specificamente incidenti sui costi dell’opera e giustificare registrazioni suscettibili di tale incidenza; pertanto, il relativo onere non resta escluso per il fatto che l’Amministrazione conosca la situazione allegata dall’Appaltatore come fonte del suo pregiudizio, o ne sia stata da lui resa edotta con lettere o altri mezzi di conoscenza.

Conformi: Lodo arb., 30-03-83, n. 11; Lodo arb., 09-07-83, n. 24;  Lodo arb., 20-07-84, n. 42; Lodo arb., 12-01-85, n. 2; Lodo arb., 18-05-85, n. 35; Lodo arb., 16-04-86, n. 22; Lodo arb., 24-04-96, n. 61; Lodo arb., 04-09-02, n. 25;  Cass. civ., sez. I, 24-05-12, n. 8242…… omissis …

(2) Gli scopi, ormai comunemente accettati, per i quali le riserve devono essere tempestivamente inserite negli atti contabili, sono chiaramente individuati nella sentenza n. 78 del 10-01-74 della cassazione civile ed, in particolare:

• a) consentire all’amministrazione appaltante la verificazione dei fatti suscettibili di produrre un incremento delle spese previste con l’immediatezza che ne rende più sicuro e meno dispendioso l’accertamento;
• B) assicurare la continua evidenza delle spese dell’opera, in relazione alla corretta utilizzazione ed eventuale integrazione dei mezzi finanziari all’uopo predisposti;
• C) mettere l’amministrazione tempestivamente in grado di adottare altre possibili determinazioni, fino alla potestà di risoluzione unilaterale del contratto.

Con riferimento al contenuto del punto B (controllo, verifica, evidenza della spesa, ecc), il riferimento giurisprudenziale è costituito da: Cass. civ., sez. I, 10-01-74, n. 78; Corte app. Roma, sez. I 17-05-82, n. 1012; Lodo arb. 26-05-95, n. 74 ; Cass. civ., sez. I, 03-03-06, n. 4702; Cass. civ., sez. I, 22-05-07, n. 11852; Cass.civ., sez. I, 21-12-07, n. 27086;             Cass. civ., sez. I, 24-05-12, n. 8242

(3) Cass. civ., sez. I, 19-12-85, n. 6492.

(4) Con sentenza dell’anno 2008, almeno apparentemente, un tribunale non è stato dello stesso avviso.

Poiché l’appaltatore aveva inserito correttamente le riserve nel verbale di ripresa dei lavori, ma le aveva soltanto richiamate nel r.di c. alla prima sottoscrizione utile, la committente non eccepì la tardività, nella specie, inesistente, ma la loro inammissibilità perché non erano state scritte nel r. di c., ma erano state richiamate nello stesso soltanto per relationem.

Non è stato chiarito nella sentenza citata se tale forma di richiamo nel r. di c. di documenti, anche predisposti d’accordo fra le parti, renda ammissibili le richieste dell’appaltatore. Infatti, nella sentenza stessa, sono stati richiamati tre provvedimenti della cassazione (10-08-07, n. 17630; 23-09-03, n. 14110; 01-04-82, n. 2006), che si occupano della tempestività dell’iscrizione delle riserve per fatti continuativi, ma non della validità di documenti privati (non leggi o regolamenti) richiamati nel r. di c. soltanto per relationem, come esposto, in quel caso, dall’ente pubblico.

(5) Tribunale di Roma, sez. I, 16-07-77, n. 849.

(6) Lodo arb. 04-05-94, n. 76.

(7) Cass. civ., sez. I, 10-08-07, 17630; 02-04-08, 8512.

(8) Cass. civ., sez. I, 10-01-1974, n. 78: … omissis……Il suindicato onere viene anche meno …… nel caso di contabilità in forma irricostruibile, riportata da semplici appunti su brogliacci, mentre sussiste nel caso di contabilizzazione irregolare o provvisoria (Cass. civ., sez. I, 20-01-81, n. 476).

Sono sottratte all’onere della riserva (iscrizione nel r. di c.) anche le richieste estranee alla gestione dell’appalto e/o relative alla corresponsione di interessi moratori per il ritardo nel pagamento degli stati d’avanzamento o del saldo finale, dovuto anche a ritardo nell’effettuazione del collaudo (Cass. civ., sez. I, 26-06-87, n. 5629) Conformi: Corte app. Cagliari, 16-03-88; Lodo arb. 12-06-91, n. 44; Cass. civ., sez. I, 07-05-92, n. 11880).

(9) Cass.civ., sez. I, 06-04-82, n. 2102: Conformi: Lodo arb.14-05-82, n. 33;Lodo arb. 12-06-91, n. 44; 31-03-94, n. 48.

(10) Lodo arb. 01-04-99, n. 23; Cass. civ. 09-11-71, n. 3161.

(11) Cass. civ., 10-01-74, n. 78; sez. I, 04-09-04, n. 17906; Lodo arb. 07-09-93, n. 92; 26-05-95, n. 74;23-06-03, n. 67; Lodo arb. 12-02-07, n. 20; 13-01-09, n. 2; Lodo arb. 29-05-08, n. 64.

(12) Lodo arb., 11-05-00: Ai fini dell’iscrizione della riserva, non è sufficiente una formulazione in succinto, ma occorre una formulazione improntata a precisione sulla cifra del compenso, sulle ragioni di ciascuna domanda e sugli elementi di fatto posti a fondamento della riserva.

(13) Lodo arb., 20-06-66, n. 5; Cass. civ., sez. I, 18-04-75, n. 1458; Lodo arb., 25-02-77, n. 20; Trib. di Roma, I, 23-03-79, n. 3198; Lodo arb., 08-10-82, n. 60;               Cass. civ., sez. I, 15-12-82, n. 6911; Lodo arb., 12-01-85, n. 2; Lodo arb., 09-07-86, n. 49; Lodo arb., 20-12-88, n. 106.

(14) Art. 2215 c.c.: Modalità di tenuta delle scritture contabili. Art. 2219 c.c. (Tenuta della contabilità).

(15) Lodo arb. 29-03-10, n. 43; Lodo arb. 10-11-10, n. 135.

(16) Cass. civ., sez. I, 24-02-89, n. 1022.

(17) R.d. 16-03-42, n. 262 (preleggi). Art. 12: Interpretazione della legge - Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

(18) Cass. civ., sez. I, 24-03-00, n. 3525.

(19) Si rammenta il brocardo: Ubi lex voluit, dixit; ubi noluit, tacuit.(Cfr verbi: modi e forme anche composte di scrivere e confermare).