Annullamento autorizzazione paesaggistica: il potere di autotutela della Soprintendenza

Il vincolo di tutela paesaggistica apposto su un’area riguarda l’intera zona su cui esso è presente: proprio per questo motivo, non possono essere considerate valide eventuali considerazioni “atomistiche” su singole parti, derivanti da sopralluoghi e relazioni tecniche, con l’obiettivo di legittimare degli interventi edilizi.

Revoca autorizzazione paesaggistica: il potere della Soprintendenza

A spiegarlo è il TAR Sardegna, con la sentenza n. 472/2022, riguardante i lavori di manutenzione straordinaria da eseguire in un complesso alberghiero situato in una zona di particolare rilevo, sottoposta a vincolo di immodificabilità assoluto e considerata dall’UNESCO quale patrimonio dell’Umanità.

I fatti attengono la ristrutturazione e l’ampliamento di alcune parti dell’hotel, autorizzati dal comune per lavori di riqualificazione straordinaria, ristrutturazione e incremento volumetrico, previo parere favorevole del Servizio Tutela del Paesaggio della Regione, dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente della Regione, e, con prescrizioni, della competente Soprintendenza.

Su questi lavori è stata richiesta successivamente una variante, anche questa assentita. Il procedimento autorizzativo è stato però interrotto perché l’albergo ha comunicato la sospensione dei lavori.

Nel frattempo, a seguito di alcuni controlli da parte dei Carabinieri, che hanno anche inviato una relazione alla Procura della Repubblica, la Soprintendenza ha effettuato un sopralluogo nell’area di cantiere e ha successivamente adottato in autotutela la revoca del parere favorevole all’esecuzione dei lavoiri

Legittimità del potere in autotutela

Il TAR ha ricordato che l’autorità preposta alla tutela dei valori protetti può attivare i suoi poteri di vigilanza ogni qual volta, e in qualunque modo, venga a conoscenza di azioni potenzialmente pregiudizievoli. Peraltro gli accertamenti compiuti erano doverosi considerati i sopralluoghi dei Carabinieri e la relazione alla Procura della Repubblica.

Inoltre la Soprintendenza esercita un potere volto alla tutela dei beni di interesse storico artistico e di valenza paesaggistica e ambientale che non è statico ma è dinamico e può esprimersi ogni qual volta le azioni di soggetti privati (o anche pubblici) sono in grado di arrecare un possibile danno ai beni tutelati.

In questo caso, la Soprintendenza ha rilevato che i lavori in corso di esecuzione e quelli ancora da eseguire, potevano arrecare un grave danno all’area protetta con i rigorosi vincoli di immodificabilità e ha quindi ritenuto, nell’esercizio dei suoi poteri, di inibire ogni ulteriore compromissione dell’area protetta e ha quindi annullato in autotutela anche l’atto con il quale, evidentemente sulla base di una diversa rappresentazione della realtà, aveva in precedenza ritenuto che i lavori potessero essere realizzati (sia pure con le prescrizioni imposte dalla Regione).

Non può quindi ritenersi illegittimo l’esercizio del potere esercitato dalla Soprintendenza, prima della possibile ulteriore compromissione dell’area, a tutela di un’area oggetto di plurimi vincoli di totale immodificabilità.

La conferma viene anche da una recente sentenza del Consiglio di Stato, la n. 8641/2021, che ha ritenuto possibile, sulla scorta di ragioni di interesse pubblico, l’annullamento d’ufficio, in autotutela, di un precedente parere favorevole della Soprintendenza. In tale occasione, Palazzo Spada ha ricordato che “l'esercizio del potere di autotutela è dunque espressione di una rilevante discrezionalità che non esime, tuttavia, l'Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti e l'ambito di motivazione esigibile è integrato dall'allegazione del vizio che inficia il titolo edilizio, dovendosi tenere conto, per il resto, del particolare atteggiarsi dell'interesse pubblico in materia di tutela del territorio e dei valori che su di esso insistono, che possono indubbiamente essere prevalenti, se spiegati, rispetto a quelli contrapposti dei privati, nonché dall'eventuale negligenza o malafede del privato che ha indotto in errore l'Amministrazione”.

La tutela riguarda tutta l'area e non singole parti

L’annullamento in autotutela è stato giustificato col rilievo che gli interventi per cui era stata richiesta l’autorizzazione andavano a incidere, come era stato verificato anche nell’apposito sopralluogo, nell’area oggetto di tutela, nonostante la ricorrente abbia sostenuto in fase istruttoria che l’area di sedime dei fabbricati fosse totalmente avulsa dal contiguo contesto del campo dunale e sistema di spiaggia perché caratterizzata da terreni di riporto accumulati con le antiche attività di trasporto e stoccaggio dei minerali nei magazzini del complesso edilizio.

Sul punto la Soprintendenza, ha osservato che la tutela vigente sull’area “non è subordinabile a singole indagini o sondaggi di dettaglio e non è ristretta al singolo corpo dunale, ma piuttosto all’intera area, opportunamente mappata sulle cartografie del PPR regionale, e ascritta nel suo complesso ad un più generale ambito di campo dunale e sistema di spiaggia, ben paesaggistico rientrante nell’assetto territoriale ambientale regionale tipizzato e individuato nella cartografia del P.P.R. e nella tabella Allegato 2, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera i) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

Ciò significa, ha aggiunto la Soprintendenza, che “il contesto di tutela deve essere interpretato in termini generali ed estesi, tipici delle valutazioni di carattere paesaggistico ad ampia scala, e non può essere disatteso dal rinvenimento di contesti di ambito ristretto e circoscritto nei quali il valore del paesaggio tutelato sia andato perduto, tanto più, come in questo caso, ove ciò sia avvenuto ad opera dell’azione umana di trasformazione e riuso delle strutture storiche. Se così non fosse, la stessa area di sedime dell’hotel, ex magazzini minerari ed ex colonia marina con trasformazioni delle superfici libere ormai attestate, sarebbe stata scorporata dai pianificatori dalla mappatura del PPR. Viceversa, pur non essendo allo stato attuale essa stessa un corpo dunale, la sua inequivocabile appartenenza al contesto è sancita dalle carte che comprendono l’intero campo dunale e sistema di spiaggia di Piscinas, prescindendo dall’artificialità dell’attuale configurazione della struttura ricettiva. È infatti facilmente intuibile che, ove si lasciasse campo libero ai processi naturali, gli edifici e le sistemazioni esterne che li circondano verrebbero rapidamente riassimilati dalla forza degli elementi naturali, dall’azione del vento sulle sabbie, e ricondotti alla configurazione degli ambiti limitrofi”.

Dopo aver ritenuto, in base a tali considerazioni, che l’Ufficio Regionale nel dare parere favorevole all’intervento era incorso in errore, per aver travisato lo stato dei luoghi e per aver ritenuto che la perizia geologica di parte “potesse derogare alla classificazione che dell’area ha svolto la pianificazione paesaggistica regionale”, senza considerare che il PPR non può essere derogato da una perizia tecnico – geologica, la Soprintendenza ha quindi concluso che il progettato intervento è “incompatibile con i vincoli paesaggistici insistenti sull’intera area”.

Tutta la struttura alberghiera si trova, infatti, immersa nel “campo dunale e di spiaggia”, tipizzato e tutelato ai sensi del PPR e del Codice del Paesaggio, per il suo notevole interesse ambientale e paesaggistico. Le disposizioni, come ha affermato la Soprintendenza, non possono essere superate, in un’ottica atomistica della considerazione del bene protetto, con una mera perizia tecnica di parte.

Né può avere alcun valore, in senso contrario, una eventuale condizione di parziale compromissione dell’area tutelata, anche a causa di interventi assentiti con precedenti titoli autorizzatori, tenuto conto del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale la circostanza che un luogo tutelato sia stato compromesso non può giustificare ulteriori azioni di compromissione.

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell'esercizio del potere di annullamento in autotuela da parte della Soprintendenza per interventi eseguiti in zona sottoposta a vincolo di totale immodificabilità.

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