Abusi edilizi, abrogate le norme contrastanti con la doppia conformità

Un abuso edilizio non può essere sanato solo sulla base della conformità alle disposizioni vigenti al momento della richiesta di sanatoria, perché non risponde al principio di doppia conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) e che, in quanto norma di governo del territorio, deve essere recepita anche a livello regionale.

Abusi edilizi e accertamento di conformità: il parere del Consiglio di Stato

Ed è questo uno dei motivi con cui il Consiglio di Stato, con il parere n. 1219 dell’11 luglio 2022 reso al Dipartimento per le opere pubbliche, le politiche abitative e urbane, le infrastrutture idriche e le risorse umane e strumentali del MIMS, ha confermato l’ordine di demolizione di alcuni fabbricati abusivi.

Secondo la ricorrente, l’ordine di demolizione sarebbe stato in contrasto con il piano di recupero urbanistico di nuclei edilizi abusivi che stava interessando la zona in cui ricadevano i fabbricati oggetto del provvedimento.

Configurazione dell'illecito edilizio e accertamento di conformità

Il Consiglio di Stato ha prima di tutto ricordato che l’illecito edilizio degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire si configura quando la trasformazione edilizia del territorio viene realizzata senza il previo rilascio del prescritto titolo abilitativo e assume la connotazione, ai fini della irrogazione della sanzione ripristinatoria, di un illecito formale. In questa situazione è irrilevante la conformità o meno dell’opera realizzata con lo strumento urbanistico; essa rileva invece ai fini dell’eventuale sanatoria dell’opera attraverso l’istituto dell’accertamento di conformità, disciplinato dall’articolo 36 del Testo Unico Edilizia, che si verifica quando l’opera risulti, sia all’atto della sua realizzazione che al momento della richiesta della sanatoria, conforme alla normativa ed agli strumenti urbanistici vigenti.

Opere abusive e piani di lottizzazione

Un provvedimento demolitorio per opere realizzate “in assenza di titolo edilizio”, risulta comunque legittimo anche ove, l’area di insistenza dei fabbricati si trova nell’ambito di una lottizzazione convenzionata ancora valida ed efficace.

L’esistenza di un Piano di lottizzazione operativo potrebbe legittimare l’iniziativa del privato alla presentazione di una domanda di sanatoria per regolarizzare l’abuso, ma non impedirebbe affatto al Comune, prima della presentazione della domanda di accertamento di conformità, di esercitare i propri poteri sanzionatori nei confronti di opere edilizie che risultano indiscutibilmente essere state realizzate senza il previo rilascio del permesso di costruire.

Viceversa, se lo stato di sufficiente urbanizzazione di una zona consente l’intervento edilizio con permesso di costruire pur in assenza del piano di lottizzazione, certamente non legittima l’edificazione in assenza di tale titolo.

Conformità solo al momento di richiesta di sanatoria

Per quanto riguarda la possibile sanatoria sulla base degli strumenti urbanistici vigenti al momento della richiesta, il Consiglio ha ricordato nuovamente che, come previsto prima dalla legge n. 47/1985 e successivamente dal D.P.R. n. 380/2001, per la sanatoria dei soli abusi formali è necessario il requisito della “doppia conformità”, dovendo l’opera essere conforme agli strumenti urbanistici ed alla normativa urbanistica vigenti sia all’atto della realizzazione dell’illecito sia al momento di presentazione della domanda di sanatoria.

La legislazione statale ha quindi disposto l’abrogazione delle previgenti disposizioni della legge regionale Lazio n. 28/1980 a cui la ricorrente si è appellata, laddove questa, al Capo III (“Rilascio delle concessioni edilizie”), e, in particolare, all’articolo 16 (“Condizioni per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria”), consente la regolarizzazione delle costruzioni abusive “se conformi alle previsioni” degli strumenti urbanistici attuativi approvati a seguito dell’adozione della variante speciale di recupero “ e delle altre norme vigenti al momento del rilascio”, richiedendo in tal modo non il requisito della “doppia conformità” ovvero della esistenza delle medesime condizioni limitative previste dalla sopravvenuta normativa statale in materia di condono edilizio, ma unicamente la conformità dell’opera al momento del rilascio del titolo in sanatoria.

Norme di governo del territorio

Questo significa che la sopravvenienza di una norma statale di principio in materia di legislazione concorrente, qual è quella del governo del territorio determina l’automatica abrogazione della preesistente norma regionale in contrasto con essa, derivando l’obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione in modo che la norma statale di principio venga rispettata.

La funzione del “governo del territorio”, tipica della disciplina urbanistica ed edilizia, è rimessa alla potestà legislativa delle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato (art. 117, comma 3, Cost.), e, in particolare di quelli “desumibili” dal testo unico dell’edilizia.

Da questo putno di vista, la cd. “doppia conformità” costituisce un principio fondamentale della materia governo del territorio, trattandosi di un adempimento “finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità.

Variante di riqualificazione attiene a zona e non ai singoli immobili

Infine, nell’attuale sistema normativo la variante speciale di cui alla legge regionale n. 28/80 era comunque diretta alla mera riqualificazione urbanistica delle aree interessate da insediamenti abusivi, nel senso di prevedere quegli interventi infrastrutturali e quelle opere di urbanizzazione che assicurino il corretto inserimento degli immobili abusivi nel tessuto urbanistico del territorio comunale.

La variante non determina in sé la legittimazione edilizia delle singole opere abusive, la cui regolarizzazione resta, di conseguenza, rimessa all’espletamento delle procedure di condono e di sanatoria previste nell’attualità dall’ordinamento ed al loro favorevole esito.

La separazione tra la funzione di recupero ‘urbanistico’ degli insediamenti abusivi affidata all’istituto della variante e la funzione di regolarizzazione dei singoli manufatti abusivi, affidata, invece, agli istituti dell’accertamento di conformità e del condono straordinario, trova conferma normativa nell’impianto della sopravvenuta legislazione statale, laddove la legge n. 47/1985 differenzia espressamente:

• le varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzate al recupero “urbanistico” degli insediamenti abusivi (articolo 29);
• l’accertamento di conformità (articolo 13);
• il condono edilizio (artt. 31 e segg.).

La variante di recupero non è sufficiente alla regolarizzazione dei singoli episodi di illecito edilizio, perché occorre necessariamente che questi siano legittimati dall’esito favorevole di un procedimento di accertamento di conformità o di condono edilizio, svolto nel rispetto delle disposizioni di principio stabilite in proposito dalla legge statale.

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