Appalti pubblici: il Consiglio di Stato sulla riparametrazione e i limiti dimensionali dell’offerta

L’Allegato G al d.P.R. n. 207/2010 (ancora in vigore in parte) prevede che qualora il bando preveda la suddivisione dei criteri di aggiudicazione in subcriteri e sub-pesi, i punteggi assegnati ad ogni soggetto concorrente in base a tali sub-criteri e sub-pesi vanno riparametrati con riferimento ai pesi previsti per l’elemento di partenza. Tale metodo aggregativo-compensatore può essere esplicitamente escluso dal bando di gara?

Riparametrazione dell’offerta: interviene il Consiglio di Stato

Ha risposto a questa domanda il Consiglio di Stato con la sentenza n. 8326 del 27 settembre 2022 che chiarisce anche un altro interessante aspetto legato agli eventuali limiti dimensionali dell’offerta tecnica stabiliti dal bando di gara.

Nel caso di specie viene proposto ricorso per l’annullamento di una sentenza di primo grado che non avrebbe rilevato la non corretta applicazione del metodo aggregativo-compensatore di cui all’allegato G al d.P.R. n. 207 del 2010, richiamato nel disciplinare di gara, da parte della Commissione, la quale ha omesso di “trasformare la media dei coefficienti attribuiti ad ogni offerta da parte di tutti i commissari in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando a tale media massima le medie provvisorie prima calcolate”, come si dovrebbe fare, specie nel caso in cui il numero delle offerte ammesse sia, come nel caso di specie, inferiore a tre.

Il Consiglio di Stato, confermando i rilievi del Tribunale di primo grado, ha evidenziato come la lettera di invito abbia espressamente previsto che “non sarà effettuata alcuna riparametrazione, in quanto la stazione appaltante, nella ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità, ha fondato le proprie scelte sull’autonomia dei singoli elementi di valutazione”.

Ma non solo. Secondo il TAR e come conferma Palazzo Spada, è da escludere anche l’illegittimità della clausola del bando che dispone il mancato utilizzo della riparametrazione. Nel paragrafo III delle Linee Guida n. 1005 del 21 settembre 2016, l’ANAC ha precisato che sia la riparametrazione mediante l’attribuzione alle medie più alte dei punteggi massimi prestabiliti per ognuno degli elementi di valutazione dell’offerta tecnica sia la riparametrazione mediante l’assegnazione all’offerta tecnica con il punteggio complessivo più alto del punteggio massimo prestabilito per l’intera offerta tecnica possono essere applicate esclusivamente se previste dalla lex specialis di gara.

Il disciplinare di gara, pur richiamando il “metodo aggregativo compensatore di cui all’allegato G al D.P.R. n. 207 del 2010”, prevedeva anche una puntuale regolamentazione che non contemplava alcuna riparametrazione dei punteggi conseguiti per ciascun criterio di valutazione.

Nella fattispecie, pertanto, la valutazione delle offerte è stata effettuata nel pieno rispetto della disciplina di gara contenuta nella lettera di invito.

Sul punto il Consiglio di Stato ammette che l’esclusione della riparametrazione è correlata a una scelta discrezionale della stazione appaltante la quale, in conformità a quanto testualmente previsto dalle regole della procedura, nella ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità, ha fondato le proprie scelte sull’autonomia dei singoli elementi di valutazione.

Limiti dimensionali dell’offerta

Altro punto interessante riguarda la presunta erroneità della sentenza di primo grado, relativa alla mancata esclusione dell’aggiudicataria (o quanto meno all’erronea attribuzione dei punteggi) per violazione dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica, con conseguente violazione del punto 3.2 della lettera di invito recante il “Contenuto della busta tecnica” (laddove ha prescritto alla lettera b), pag. 13, che “… il progetto costituente l’Offerta tecnica deve essere corredata, per quanto non desumibile dalla documentazione progettuale, da una Relazione tecnica descrittiva per un massimo di 5 cartelle A4, delle soluzioni offerte con il confronto qualitativo tra la proposta migliorativa ed il progetto a base di gara …” ), nonché dell’art. 59, comma 3, lett. a), D.Lgs. 50/2016.

Tali limiti, ad avviso dell’appellante, sarebbero stati ritenuti “inderogabili” dalla stessa legge di gara e da questa espressamente sanzionati con “la non ammissibilità dell’Offerta Tecnica e l’esclusione del relativo offerente…”.

Sul punto, però, il Consiglio di Stato ha rilevato che la sanzione escludente invocata era riferita alla diversa ipotesi concernente la presentazione di proposte tecniche che, prevedendo modifiche sostanziali al progetto messo a gara, eccedessero il limite delle mere proposte migliorative, dando luogo a varianti progettuali.

Viene poi richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza secondo cui “Nell'ambito di una procedura ad evidenza pubblica la prescrizione inerente al numero massimo di pagine della relazione tecnica allegata all'offerta, oltre a poter dar luogo ad esclusione dell'offerente solo se espressamente previsto dalla lex specialis, richiede, negli altri casi, un'apposita prova sull'effettiva rilevanza a fini valutativi e cioè sul vantaggio conseguito da un concorrente in danno degli altri per effetto dell'eccedenza dimensionale dell'offerta”.

La giurisprudenza ha chiarito che “la prescrizione sul numero massimo delle pagine della relazione tecnica allegata all’offerta deve essere interpretata cum grano salis”, e ha dato rilievo nella specie alla circostanza che “le ipotetiche violazioni (un’eccedenza di tre o quattro pagine) non [avevano] in concreto determinato alcuna alterazione valutativa dell’offerta”.

In definitiva, il superamento del limite massimo di pagine previsto dal disciplinare di gara per la redazione dei documenti componenti l’offerta è giusta ragione di censura del provvedimento di aggiudicazione solo se previsto a pena di esclusione dalla procedura di gara, e non invece nel caso in cui si preveda solamente che le pagine eccedenti non possano essere considerate dalla commissione “ai fini della valutazione dell’offerta”; in tale ultimo caso, infatti, il ricorrente deve fornire prova anche solo presuntiva – ma certo non limitarsi a mere congetture sull’operato della commissione giudicatrice – che la violazione si sia tradotta in un indebito vantaggio per il concorrente a danno dell’altro.

Le censure che si appuntano sulla violazione della clausola della lex specialis di gara che prevede che la commissione non possa valutare le pagine delle offerte oltre un determinato numero, anche se fondate, non inficiano la procedura concorsuale nella normalità, a meno che non siano previste a pena di esclusione.

Nel caso di specie, non solo la lex specialis non prevedeva l’esclusione dell’offerente in caso di superamento dei limiti dimensionali della prescritta relazione descrittiva, ma neppure l’appellante ha provato che da ciò sia derivato un ingiustificato vantaggio competitivo nei confronti dell’aggiudicatario.

Pertanto, in assenza di un’espressa previsione escludente contenuta nella legge di gara, spettava alla Commissione di gara, nell’esercizio di una ponderata e attenta valutazione comparativa, espressione di discrezionalità tecnica (qui non inficiata da profili di manifesta illogicità), verificare se la proposta esaminata fosse inutilmente sovrabbondante e ripetitiva di concetti, in violazione del divieto di aggravamento del procedimento, sì da meritare un punteggio inferiore, ovvero se la lunghezza dell’esposizione fosse piuttosto funzionale a illustrare adeguatamente le caratteristiche della propria offerta.