Codice dei contratti autoesecutivo: la relazione del Consiglio di Stato

Con la trasmissione al Governo dello Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici predisposto dal Consiglio di Stato in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, la fase di riforma del quadro normativo entra davvero nel vivo.

La riforma e lo schema definitivo del Codice dei contratti

Una riforma che dovrebbe essere completata entro marzo/aprile 2023 con la pubblicazione di uno o più decreti legislativi che, con molta probabilità, prenderanno in considerazione il lavoro di Palazzo Spada.

Un lavoro, come scritto nella relazione di accompagnamento al testo, "delicato e difficile stante la mole e la rilevanza dei formanti giuridici dei quali tener conto, ha richiesto uno sforzo enorme al sistema della Giustizia amministrativa e agli esperti esterni; tutti si sono dedicati all’opera senza alcun compenso e senza alcuno sgravio di lavoro".

Un lavoro realizzato da una Commissione che ha totalizzato 170 tra riunioni plenarie di gruppo, in sottogruppi, nonché in riunioni tra i coordinatori di gruppo, sovrintese dal coordinatore generale. Oltre a queste, su richiesta del Governo:

• si è tenuto un incontro con i tecnici della Commissione europea responsabili per il PNRR italiano;
• sono state acquisite per iscritto, via mail, le istanze delle parti sociali, sollecitate con una consultazione pubblica pubblicata sul sito della Giustizia amministrativa;
• sono state effettuate alcune audizioni in presenza.

Lo “Schema definitivo di codice” sottoposto al Governo contiene un numero di articoli analogo al Codice vigente (219 a 220) ma ne riduce i commi e di quasi un terzo le parole e i caratteri utilizzati e, con i suoi allegati, abbatte in modo rilevante il numero di norme e linee guida di attuazione. Anche gli allegati (35 rispetto ai 25 dell'attuale Codice oltre le 17 linee guida ANAC, i 15 regolamenti ancora vigenti oltre lo stralcio di d.P.R. n. 207/2010 ancora in vigore) sono stati realizzati con l'obiettivo di semplificare (molti consistono di poche pagine).

Codice autoesecutivo

La scelta, diversa da quella della riforma del 2016, è stata quella di redigere un Codice unico senza rinvii esterni e immediatamente autoesecutivo, consentendo da subito una piena conoscenza dell’intera disciplina da attuare.

Scelta possibile grazie a un innovativo meccanismo di delegificazione che opera sugli allegati al codice (legislativi in prima applicazione, regolamentari a regime). "Si è cercato di scrivere un codice “che racconti la storia” delle procedure di gara, accompagnando amministrazioni e operatori economici, passo dopo passo, dalla fase iniziale della programmazione e progettazione sino all’aggiudicazione e all’esecuzione del contratto".

L’indice del codice sintetizza questa storia:

• si inizia con i principi;
• si prosegue con il libro dedicato all’appalto in tutte le sue singole fasi;
• si finisce con i rimedi e con l’autoesecutività;
• in mezzo, si dedicano due libri “autoconclusivi” a settori speciali e concessioni (dove si valorizza il partenariato pubblico privato, rendendo i contratti più solidi e aumentando la bancabilità), libri che erano oggetto di direttive autonome che sono state recepite più puntualmente, superando un rinvio incerto alle norme sugli appalti.

Si è inteso dare un senso effettivo ad alcune parole chiave, spesso utilizzate in tema di contratti pubblici:

• la semplificazione, ottenuta aumentando la discrezionalità delle amministrazioni e rimuovendo il goldplating ovunque possibile. Il rischio di fenomeni corruttivi è prevenuto da un più ampio ricorso a digitalizzazione, trasparenza e qualificazione;
• l’accelerazione, intesa come massima velocizzazione delle procedure, ma non solo “sulla carta”, perché il termine ridotto è stato individuato avendo sempre presente la sua effettiva “fattibilità”: assieme alla rapidità occorre garantire anche certezza nei tempi di affidamento, esecuzione e pagamenti alle imprese;
• la digitalizzazione, completa, delle procedure e la interoperabilità delle piattaforme, secondo il principio dell’once only, ossia dell’unicità dell’invio di dati, documenti e informazioni alle stazioni appaltanti;
• la tutela, dando piena attuazione alla delega a protezione dei lavoratori (tramite clausole sociali, valorizzazione dei CCNL e lotta ai “contratti pirata”) e delle imprese (per esempio, in tema di rinegoziazione e revisione prezzi, o di suddivisione in lotti).

Il Consiglio di Stato ricorda, comunque, che la legge, anche se riordinata e semplificata grazie a un codice, è un elemento necessario ma non sufficiente per una riforma di successo, giacché tutte le riforme iniziano “dopo” la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e si realizzano soltanto se le norme sono effettivamente attuate “in concreto”.

Emblematico in questa prospettiva è il caso dei contratti pubblici, per la cui reale riforma occorre avverare, attraverso una intensa attività operativa, almeno tre condizioni essenziali “non legislative”, che costituiscono peraltro l’oggetto di impegni in sede di PNRR:

1. una adeguata formazione dei funzionari pubblici che saranno chiamati ad applicare il nuovo codice;
2. una selettiva riqualificazione delle stazioni appaltanti;
3. l’effettiva attuazione della digitalizzazione, consentendo, pur nel rispetto di tutte le regole di sicurezza, una piena interoperabilità delle banche dati pubbliche.

Nel testo si innova, non a caso, anche sotto questo profilo, ponendo le basi normative sia per la digitalizzazione che per la riqualificazione (in coerenza con il tavolo istituito dalla Presidenza del Consiglio e l’ANAC, secondo gli obiettivi PNRR) e prevedendo, da un lato, la possibilità di procedure sperimentali e, dall’altro, l’integrazione della Cabina di regia (già prevista dal codice vigente) con un help desk che accompagni le amministrazioni durante il primo anno di vita del codice. Queste misure possono rivelarsi decisive per l’effettivo funzionamento della riforma.

La Commissione speciale auspica dunque di aver posto le premesse giuridiche più chiare e stabili possibile perché anche queste tre condizioni si realizzino e perché questa fondamentale riforma possa prendere avvio, nel rispetto degli impegni del PNRR e a beneficio del sistema non solo giuridico ma soprattutto economico e sociale del Paese.