Nuovo Codice dei Contratti: rivedere il sistema di qualificazione delle Stazioni Appaltanti

“Quella del nuovo Codice Appalti è sicuramente la riforma più impattante sul sistema ordinamentale di Comuni e Città Metropolitane, tra quelle previste dal Pnrr. Se non accompagnata da un’adeguata fase transitoria, come richiesto dall’Associazione, il rischio concreto della nuova disciplina sugli affidamenti di lavori, servizi e forniture, rischia di determinare un serio e grave rallentamento degli investimenti da parte dei principali investitori pubblici, ossia i Comuni e le Città Metropolitane, che rappresentano l’80% degli investimenti del Paese nel triennio 2018-2020 (dati Corte dei Conti in sede di audizione alla Camera dei Deputati, nel febbraio 2021)".

Riforma del Codice dei Contratti: l'audizione di ANCI

Si apre così l’audizione di Gianluca Galimberti, sindaco di Cremona e membro del direttivo ANCI, svolta a nome dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani presso l’VIII Commissione Ambiente al Senato, nell’ambito dei lavori sullo schema di D.Lgs. per la riforma del Codice dei contratti pubblici, mettendo in evidenza il forte legame che unisce procedure ad evidenza pubblica, enti locali e utilizzo delle risorse PNRR.

“Non va sottovalutato che proprio il Pnrr assegna ai Comuni e alle Città Metropolitane circa 40 miliardi di euro e che l’entrata in vigore del nuovo Codice, proprio nel momento in cui Comuni e Città Metropolitane sono impegnati nell’attuazione di progetti già finanziati, rischia di compromettere anche il rispetto dei target assegnati dalla Ue”, continua Galimberti.

La richiesta, come già pervenuta da più parti, è quella di un rinvio all’entrata in vigore delle nuove disposizioni, per non fare subire quello che Ance ha definito qualche giorno fa come un possibile “shock del mercato”.

Gli aspetti positivi del nuovo Codice 

Al nuovo Codice si riconoscono però tanti punti positivi (anche controcorrente rispetto ad altri pareri), in particolare quegli aspetti che “mettono a regime” alcune discipline attualmente utilizzate come deroghe al d.lgs 50/16, ovvero:

• le procedure semplificate per gli affidamenti sottosoglia già introdotte con il dl 76/2022 e dl 77/2021;
• l’appalto integrato sulla base del progetto di fattibilità tecnico ed economica;
• la riforma del processo amministrativo che mira a non bloccare le opere pubbliche rendendo più difficile l’ottenimento della c.d. sospensiva attraverso l’applicazione del principio del contemperamento degli interessi pubblici;
• la valorizzazione dell’appalto “congiunto” che consente un accordo tra stazioni appaltanti ex articolo 15 della legge 241/1990 per l’affidamento di un lavoro, servizio o acquisto di fornitura
• l’eliminazione di un livello progettuale, anche se questo punto si auspica un alleggerimento delle previsioni sul PFTE.

Per ANCI è giusto anche l’innalzamento della soglia a 500mila euro, oltre la quale vige l’obbligo di aggregazione e la qualificazione dell’affidamento dei lavori. A differenza di altre realtà – ANAC compresa – che hanno storto il naso davanti alla nuova soglia, secondo ANCI essa permette unicamente di non avere l’obbligo di ricorrere ad altro soggetto qualificato per gli affidamenti di lavori pubblici ma non per fare affidamenti diretti, la cui soglia rimane quella dei 150mila euro. “È del tutto evidente che ciò non inficia affatto la professionalizzazione delle stazioni appaltanti, principio su cui ANCI concorda pienamente, ma significa semplicemente che il Comune non qualificato potrà svolgere la sua procedura negoziata in modo autonomo, senza dover ricorrere obbligatoriamente a soggetti qualificati, per appalti superiori a 150mila euro e fino a 500mila euro, come già previsto dal Dl 76/2022”.

Nuovo Codice Appalti: le criticità secondo ANCI

Non mancano le note dolenti. Tra i principali punti di criticità dello schema di decreto legislativo che necessitano di chiarimenti e/o di modifiche, ANCI evidenzia:

• un chiarimento sulla possibilità di individuare il Rup anche tra dipendenti a tempi determinato (art. 15. c. 2), per snellire le procedure nell’ambito di amministrazioni a minore complessità organizzativa. “Su tale proposta in sede tecnica di Conferenza Unificata, il Governo si è impegnato a declinare il principio emendativo che consente di individuare il RUP anche fra il personale assunto a tempo determinato. Auspichiamo che tale impegno venga tradotto in modifica al testo del provvedimento.”
• la previsione che la programmazione triennale delle opere pubbliche nonché quella biennale degli acquisti di beni e servizi non debbano essere “contestualmente” accompagnate da un piano di formazione specialistica (art. 15, c. 7). Per ANCI si tratterebbe di un inutile appesantimento di oneri;
• semplificazione della fase di programmazione delle opere, servizi e forniture la cui disciplina rimane sostanzialmente inalterata rispetto a quella vigente con la conseguenza di dovere, a volte, reiterare l’approvazione del programma triennale delle opere pubbliche anche solo ed esclusivamente per modifiche progettuali di dettaglio non incisive ovvero, altre volte addirittura di non poter procedere in assenza del DUP approvato (art. 37);
• chiarire e semplificare le cause di esclusione non automatica “che sembrano porre in capo alle stazioni appaltanti l’onere burocratico di procedere ad un vero e proprio “processo indiziario” nonché foriere di possibili contenziosi”;
• semplificare alcuni elementi del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la qualificazione “di diritto” delle Città metropolitane e dei Comuni capoluogo;
• modificare la procedura per la revisione dei prezzi in quanto rimanda ad indici ISTAT da approvare annualmente, al 30 settembre, ma d’intesa con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Secondo l’Associazione essa non sembra in linea con la necessità di un intervento tempestivo sul caro prezzi. La conseguenza sarà un ritardo procedurale per coprire i maggiori oneri o per usufruire di eventuali maggiori risparmi, come già sta accadendo oggi
• chiarire, in relazione alla realizzazione di opere a scomputo che il privato può intervenire operando esso stesso da SA, con esclusione in deroga, dal sistema di qualificazione. Si tratta di una previsione non contenuta nel testo attuale, per cui l’opera potrebbe essere realizzata solo dall’amministrazione e non dal privato, come invece approvato da prassi ormai consolidata avallata anche in ambito europeo e nazionale;
• modificare alcune norme relative al Partenariato sociale per semplificarne la procedura di attivazione del partenariato sociale stesso ed agevolare la sussidiarietà orizzontale in favore della partnership pubblico privata a finalità sociale.

Il focus sul sistema di qualificazione delle Stazioni Appaltanti

Un approfondimento specifico è dedicato alle proposte sul sistema di qualificazione delle Stazioni appalti e delle Centrali di Committenza, aspetto essenziale per i Comuni.

Su questo punto, ANCI ha ribadito la necessità di attivare la “professionalizzazione” delle stazioni appaltanti come richiesto dall’UE, apportando alcune modifiche. In particolare, ricorda l’Associazione, gli articoli 62 e 63 dello schema di decreto legislativo, sulla tema della qualificazione riprendono le recenti linee guida ANAC confermando che tutti i Comuni, sia Capoluogo che Piccoli, debbano qualificarsi per progettare, affidare ed eseguire appalti con differenti soglie per lavori e servizi/forniture. 

L’Associazione propone quindi di modificare questo sistema di qualificazione, anche e soprattutto per l’esigenza di risolvere il problema della carenza di centrali di committenza che non si qualificano. Queste le richieste nello specifico:

• prevedere, soprattutto in questa delicata fase di attuazione del PNRR, la qualificazione “di diritto” ovvero “di diritto con riserva” anche dei Comuni Capoluogo, al pari delle Province e delle Città Metropolitane;
• modificare e semplificare la procedura di ricerca delle centrali di committenza qualificate da parte di soggetti non qualificati. Secondo ANCI va introdotta la possibilità di poter procedere autonomamente nel caso in cui non vi sia una stazione appaltante qualificata che in tempi rapidi possa effettuare l’affidamento richiesto, eliminando così il passaggio con ANAC ed i lunghi tempi di attesa adesso previsti. Il nuovo codice, (articolo 62 comma 10), prevede infatti una procedura complessa che rischia di ritardare l’avvio dell’affidamento di opere pubbliche che potrebbero anche essere interventi urgenti di manutenzione straordinaria;
• introdurre un congruo periodo transitorio rispetto all’entrata in vigore del sistema di qualificazione che tenga contro della necessità di realizzazione degli interventi del PNRR, quindi indicativamente almeno fino al 30 giugno 2026.

Infine, anche per ANCI è fondamentale prevedere un accompagnamento rispetto all’entrata in vigore delle disposizioni del nuovo codice appalti, per scongiurare il rischio di un blocco degli investimenti proprio all’avvio delle opere previste nel PNRR e anche quelle necessarie già programmate per lo sviluppo locale e del Paese.