Decreto PNRR 3: l’audizione di ANCE al Senato

Dopo l'approvazione del D.L. n. 13/2023 (c.d. "Decreto PNRR 3") sono iniziati i lavori che porteranno alla conversione in legge del Decreto. In questo ambito, si è recentemente svolta l'audizione dell’ANCE presso la Commissione Bilancio del Senato, con il corposo intervento del Vicedirettore generale, Romain Bocognani, che ha toccato alcuni importanti punto del Decreto di particolare rilievo per il settore dell'edilizia e delle costruzioni, tra cui il caro materiali, la semplificazione e l'accelerazione delle procedure e alcuni aspetti tecnico-operativi relativi agli affidamenti.

Decreto PNRR 3: l'audizione dell'ANCE in Senato

Bocognani non ha mancato di premettere che si tratta del terzo provvedimento governativo emanato con l’obiettivo di velocizzare l’attuazione del PNRR e si inserisce in un contesto che, a oltre un anno e mezzo dall’approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, mostra alcune difficoltà nell’attuazione degli investimenti, sebbene risultino raggiunte le milestone e i target finora previsti e le risorse siano state programmate e ripartite molto velocemente. Il 92% dei 108 miliardi destinati ad investimenti del settore delle costruzioni risulta infatti assegnato ai territori.

Al momento gli unici dati ufficiali sono quelli della NADEF 2022 dello scorso settembre: secondo il documento programmatico, tra il 2020 e il 2022 la spesa pubblica attivata dal PNRR ha raggiunto 20,5 miliardi di euro, contro 33,7 miliardi previsti ad aprile scorso. In particolare, nell’ultimo anno la spesa ammonta a circa 15 miliardi, poco più della metà di quella prevista. Si tratta comunque di stime che probabilmente saranno riviste, una volta che il monitoraggio sarà reso più efficace.

Tra le cause di ritardi su ricordano:

• gli eccezionali rincari delle materie prime e dei prodotti energetici, che hanno determinato uno slittamento in avanti dei cronoprogrammi degli investimenti;
• l’impreparazione delle PA nell’avvio della realizzazione degli investimenti;
• i tempi di realizzazione medi impiegati nel nostro Paese per realizzare un’opera pubblica sono incompatibili con la scadenza del 2026 del PNRR se non verranno introdotti snellimenti procedurali efficaci.

Caro materiali: necessarie nuove disposizioni

Se in questo contesto ANCE condivide l’obiettivo del Governo di un rafforzamento della Governance, del monitoraggio dell’attuazione degli interventi e dell rafforzamento della capacità amministrativa, secondo l’Associazione però il Decreto PNRR 3 non affronta due questioni determinanti:

• il “caro materiali”;
• le difficoltà delle imprese di ottenere le garanzie necessarie per partecipare alle gare d’appalto e ricevere l’anticipazione contrattuale.

In particolare, secondo ANCE la conversione del decreto deve essere l’occasione per introdurre alcuni correttivi essenziali all’articolo 26 del DL Aiuti e alla successiva Legge di Bilancio 2023, adottati per porre rimedio al problema del caro materiali che, dalla fine del 2020, ha letteralmente travolto, per non dire, “sconvolto” il sistema delle costruzioni.

Queste misure, ricorda l’Associazione, sono rimaste in gran parte sulla carta e hanno tempi di attuazione troppo lunghi rispetto all’emergenza. La situazione sta diventando insostenibile e occorre un intervento urgente per sbloccare i pagamenti alle imprese, considerato che a gennaio 2023:

• dei fondi per il secondo semestre 2021 era stato pagato dal MIT solo il 13%;
• dei fondi per il periodo gennaio-luglio 2022 era stato pagato dal MIT solo il 2%;
• per i fondi per il periodo agosto-dicembre 2022, è appena iniziata l’istruttoria.

Con questo ritmo, le imprese aspetteranno ancora anni prima di essere ristorate, con tutto ciò che ne consegue sul rischio di un imminente blocco delle opere in esecuzione.

Sul tema del caro materiali, è quindi fondamentali adottare due misure:

• la possibilità per il Ministero delle infrastrutture e trasporti di anticipare alle stazioni appaltanti una parte dei fondi per il caro materiali richiesti nel 2022 e non ancora erogati. Solo considerando le opere in corso non prioritarie (non PNRR), al momento risultano ancora da istruire circa 11.000 domande e che le richieste formulate sono inferiori alla dotazione dei fondi;
• la conferma, attraverso una norma interpretativa, della possibilità di accedere ai fondi per il caro materiali per il 2023 anche per chi ha avuto accesso ai fondi destinati alle opere in corso nel 2022. Si tratta di risorse utilizzabili per lavori eseguiti in annualità diverse, pertanto la limitazione prevista non appare giustificabile ed al contrario, è fortemente negativa perché i cantieri rischiano di bloccarsi.

In riferimento alle garanzie, ANCE segnala si registra una forte contrazione da parte degli istituti bancari e assicurativi nel rilasciare alle imprese le garanzie necessarie per la partecipazione e, soprattutto, per l’esecuzione degli appalti pubblici, nonché per l’erogazione dell’anticipazione contrattuale.

Solo considerando RFI, al netto delle gare già affidate (circa 5 miliardi di euro), tra le gare bandite nel 2022 e quelle in programma per il 2023, nei prossimi mesi verranno affidati lavori per circa 30 miliardi, molti dei quali ricompresi nel PNRR. Ciò vuol dire le imprese nei prossimi mesi si troveranno nella necessità di trovare garanzie fideiussorie per oltre 12 miliardi di euro, tra anticipazione e garanzia definitiva.

Sul punto, l’Ance ritiene necessaria l’adozione di due misure:

• estensione ai contratti in corso di esecuzione, affidati dalle stazioni appaltanti che operano nei settori speciali, dello svincolo progressivo della cauzione definitiva, così da alleggerire il “castelletto” delle imprese;
• previsione della facoltà per SACE di avvalersi di riassicuratori e controgaranti del mercato privato al fine di ottimizzare la gestione del rischio.

Inoltre, in considerazione della previsione di un forte incremento dei bandi di gara nel corso dell’anno, occorre evitare che tali procedure si concentrino in un lasso di tempo eccessivamente limitato, come accaduto lo scorso anno ad esempio nel mese di dicembre, a seguito della ripartizione dei fondi per l’adeguamento dei quadri economici delle opere prioritarie (PNRR, PNC, e commissari).

Sul punto ANCE ricorda che occorre favorire la massima partecipazione da parte delle imprese ed evitare il fenomeno delle gare deserte, che negli ultimi due anni è raddoppiato per effetto sia del mancato aggiornamento dei prezzi a base di gara, sia della forte concentrazione delle gare in determinati periodi dell’anno.

Semplificazione degli appalti: le osservazioni di ANCE

In riferimento all’articolo 14 che estende numerose disposizioni procedurali derogatorie rispetto al Codice dei Contratti, anche alle infrastrutture connesse al PNRR e al PNC, benché si riconosca l’intento di non rallentare la realizzazione delle opere PNRR, ANCE rileva una criticità: in assenza di una chiara delimitazione di quali siano gli interventi “connessi”, c’è il rischio che possa crearsi un effetto “imbuto”, ossia di eccessivo numero delle procedure di affidamento da bandire/affidare entro i termini previsti per le opere del PNRR, che potrebbe incrementare ulteriormente fenomeni di desertificazione delle gare, per incapacità del sistema imprenditoriale ma anche bancario-assicurativo- di farvi fronte.

Sarebbe quindi opportuno precisare nella norma, che si tratta di una stretta connessione di tipo progettuale/funzionale, proprio al fine di delimitare più chiaramente il novero degli interventi che, andando in deroga, verrebbero comunque sottratti alle regole concorrenziali piene, proprie del mercato ordinario.

Va inoltre evitata un’eccessiva concentrazione della dimensione degli appalti, o un accorpamento artificioso. Essi devono poter continuare ad essere suddivisi in grandi medie e piccole opere.

Da questo punto di vista, non si condivide l’applicazione del c.d. “modello Genova” alla semplificazione degli interventi di edilizia scolastica, di cui all’articolo 24, nonché quelle volte a fronteggiare il rischio idrogeologico, di cui all’art. 29. Secondo ANCE lafase di affidamento e di realizzazione delle opere, pertanto, deve avvenire nel pieno rispetto delle procedure previste dal Codice dei contratti e dalla legislazione ad esso connessa.

Andrebbe anche elevato il numero minimo di soggetti da invitare alle procedure negoziate:

• nel sopra soglia, ad almeno 10 operatori;
• nel sotto soglia ad almeno 20 operatori.

In riferimento all’affidamento dei lavori sulla base del Progetto di Fattibilità Tecnico Economica, ANCE sottolinea che questa forma di gara, ove si dovesse svolgere nella forma c.d. “complessa” comporta un aggravio economico eccessivo, senza alcun accorciamento dei tempi, né di gara né di cantierizzazione delle opere.

Il modello da seguire, pertanto, dovrebbe essere quello dell’appalto integrato c.d. “classico” che pone a carico del solo aggiudicatario la realizzazione della progettazione esecutiva; lo schema dell’appalto integrato c.d. complesso, invece, dovrebbe essere del tutto residuale, consentendolo, al più, nei casi in cui il termine per la presentazione delle offerte sia almeno pari a 180 gg.

Riscontro positivo invece in relazione a:

• semplificazione delle procedure “a monte della gara” delle opere pubbliche finanziate, in tutto o in parte, con risorse del PNRR, PNC e con i fondi strutturali europei (art. 14),
• estensione della particolare procedura prevista per le opere prioritarie del PNRR a tutti gli interventi di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (art. 33);
• misure di semplificazione procedurale per la conferenza di servizi “accelerata”, gli immobili pubblici soggetti a vincolo culturale, per l’installazione degli impianti fotovoltaici diverse normative presenti in materia;
• la possibilità di ricorrere ad operazioni di PPP.

Favorevole anche il potenziamento delle politiche di coesione, in particolare il rafforzamento del coordinamento tra il PNRR e fondi strutturali, oltre cge la norma che consente di evitare il definanziamento di parte delle opere finanziate con il Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020 che non sono riusciti a rispettare la scadenza del 31 dicembre 2022 per l’affidamento dei lavori, prevista dall’articolo 44, comma 7 quater del DL 34/2019.

Le proposte per imprese in crisi

Non manca il riferimento ai gravosi problemi di liquidità che le imprese stanno affrontando non solo in riferimento a inflazione e al conseguente aumento dei tassi di interesse, che rende difficile l’accesso ai finanziamenti, ma anche all’ingente ammontare dei crediti d’imposta derivanti dai bonus fiscali, che il sistema bancario non è più in grado di assorbire, nonché i ritardi nei pagamenti della PA anche a copertura dei maggiori costi dei materiali.

Ricorda ANCE che i crediti fiscali bloccati ammontano, infatti, a circa 19 miliardi: un importo spropositato, con il rischio che tutto questo si traduca nel fallimento di 32 mila aziende con la perdita di 170 mila lavoratori e lavoratrici, oltre al blocco di 115 mila cantieri.

In questo contesto, Ance condivide le modifiche apportate all’ambito applicativo della “composizione negoziata della crisi d’impresa” tenuto conto che questo sistema stenta ancora a decollare: al 10 febbraio 2023, sono state attivate solo 595 procedure di composizione negoziata, di cui solo 201 sono giunte a conclusione, e solo 11 con esito positivo. Postive quindi le modifiche apportate che predono:

• l’aumento della rateizzazione fiscale fino a 10 anni, condizionata alla comprovata e grave situazione di difficoltà dell’impresa;
• la possibilità di autocertificare l’avvenuta richiesta delle certificazioni dei debiti fiscali, contributivi e per premi assicurativi, in un’ottica di semplificazione della procedura;
• la detraibilità dell’IVA per i cedenti/fornitori.

Tuttavia, occorre spingersi più avanti: ANCE ritiene necessaria l’introduzione della transazione fiscale e per debiti contributivi nell’ambito della “composizione negoziata della crisi d’impresa”, misura che sembrerebbe oggetto di approfondimento da parte del Governo.

Occorrono, in particolare due aggiustamenti di carattere più generale rispetto alla specifica disciplina dell’insolvenza, al fine di facilitare l’instaurarsi di una vera e propria cultura di prevenzione della crisi:

• libero accesso da parte di tutte le imprese allo specifico programma reperibile sulla piattaforma informatica gestita da Unioncamere a prescindere dall’istanza per la “composizione negoziata”;
• assicurare la partecipazione ai lavori del neo costituito Osservatorio ministeriale sull’attuazione del Codice della crisi d’impresa anche alle associazioni di categoria dei diversi settori produttivi, maggiormente rappresentative sul territorio, a supporto delle associazioni confederali già presenti come membri di tale Organismo.

Infine, in tema di misure per la promozione delle pari opportunità negli appalti PNRR/PNC (art. 47 del DL n. 77/2021), pur condividendo l’obiettivo perseguito in via generale dalla norma, si esprimono preoccupazioni per le concrete modalità di applicazione, da parte delle stazioni appaltanti, della c.d. “clausola del 30%”, per cui l’aggiudicatario deve assicurare una quota pari almeno al 30%, delle assunzioni eventualmente necessarie per l’esecuzione del contratto, all’occupazione femminile (oltre che un’analoga quota da destinare all’occupazione giovanile).

Stante il mancato esercizio, da parte di molte stazioni appaltanti, della facoltà espressamente prevista dalla norma di escludere l’inserimento di tale quota in considerazione dell’oggetto dell’appalto, si rende necessario un intervento normativo volto a specificare che negli appalti di lavori la quota da destinare all’occupazione femminile si applichi soltanto nel caso di assunzioni di personale non rientrante nella categoria degli operai. Sul punto ANCE ricorda che solo il 9% degli occupati nel settore delle costruzioni è di sesso femminile.