Permesso di costruire: differenze tra proroga e rinnovo

La proroga del termine dei lavori va richiesta prima della scadenza prevista dall'art. 15 del d.P.R. n. 380/2001. Diversamente, la Pubblica Amministrazione è tenuta a comunicare la decadenza del titolo edilizio con un provvedimento espresso e il privato dovrà presentare un'istanza di rinnovo della concessione, che è un titolo edilizio nuovo a tutti gli effetti.

Decadenza del permesso di costruire: il no del Consiglio di Stato alla prorogra oltre i termini

Sull’efficacia temporale e sulla decadenza del permesso di costruire è tornato a fornire degli importanti chiarimenti il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2757/2023, con la quale ha respinto l’appello presentato a seguito di un provvedimento con cui era stata annullata la proroga di una concessione edilizia.

I fatti riguardano il permesso per la costruzione di due depositi agricoli su terreno gravato da vincolo idrogeologico. Il titolo era stato rilasciato con la prescrizione che nessun lavoro potesse essere iniziato senza la preventiva acquisizione del nulla osta idrogeologico e di quello sismico.

La concessione, rilasciata nel 2001 teneva conto dei termini previsti dall'art. 15 del Testo Unico Edilzia:

• inizio lavori non superiore a un anno dal rilascio del titolo (quindi in questo caso dicembre 2002);
• fine lavori non oltre tre anni dall’inizio dei lavori, avvenuto in questo caso nel dicembre 2001.

Nel 2005 veniva chiesta la proroga del termine di ultimazione dei lavori, concessa nel 2008 per un anno a partire dalla nuova autorizzazione; inoltre a seguito di un sopralluogo veniva rilevato che non era stato eseguito alcun lavoro e a maggio 2009 veniva annullato d’ufficio l’atto di proroga della concessione edilizia. Nel frattempo, a giugno 2009, veniva rilasciata dal genio civile il nulla osta sismico sull’istanza presentata un mese prima dell’annullamento della proroga lavori.

Secondo la ricorrente, il ritardo dell’inizio lavori era dipeso proprio dal mancato rilascio del nulla osta relativo al vincolo idrogeologico, a cui era subordinato l’inizio dei lavori. Peraltro, l’atto di annullamento della proroga era illegittimo in quanto:

• non era stato preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento;
• non era sopravvenuta la decadenza della concessione al momento della richiesta di proroga, in quanto doveva essere presa a riferimento la data di presentazione di tale istanza (2005) e non era mai intervenuto un provvedimento formale di decadenza prima dell’adozione dell’atto di annullamento in autotutela.

Permesso di costruire scaduto: proroga annullata

Secondo Palazzo Spada, l’annullamento dell’atto di proroga della concessione edilizia deve essere qualificato come decadenza del titolo edilizio, ai sensi dell’art. 15 t.u. edilizia, nonché quale esercizio del potere di autotutela sulla pregressa concessione della proroga dei termini.

Sul punto, il Consiglio di Stato ricorda che ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990,

• non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato;
• attraverso la dequotazione dei vizi formali dell’atto, si garantisce una maggiore efficienza all’azione amministrativa, risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all’attribuzione del bene della vita richiesto dall’interessato.

In questo caso è evidente che il provvedimento di annullamento d’ufficio abbia rappresentato per l’amministrazione un atto vincolato, e che anche se non preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento, la sostanza sarebbe stata la stessa.

Differenza tra proroga e rinnovo della concessione

Peraltro, tenendo conto del disposto dall’art. 15, commi 2 e 2-bis, del d.P.R. n. 380/2001, non può dirsi irrilevante la tardività della istanza di proroga, in quanto è necessario che essa venga richiesta prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori.

Spiega il Consiglio che risponde ad un principio generale dell’ordinamento, la regola secondo cui la richiesta di proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi; la presentazione della richiesta di proroga è infatti funzionale ad evidenziare la sussistenza e la perduranza dell’interesse del privato alla realizzazione dell’intervento programmato, sia nei rapporti con l’Amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas, potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all’altrui iniziativa edificatoria;

Diversamente dalla proroga dei termini, il rinnovo della concessione implica il rilascio di un nuovo ed autonomo titolo, subordinato ad una nuova ed autonoma verifica dei presupposti richiesti dalle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio, in tal modo presupponendo la sopravvenuta inefficacia dell’originario titolo abilitativo.

Proprio per questo, il Consiglio non ha dato ragione al ricorrente che riteneva che al momento della richiesta di proroga non si sarebbe potuta ritenere già decaduta la concessione: la presentazione di tale istanza (20 maggio 2005) avveniva in un momento di gran lunga successivo alla scadenza del termine per l’avvio dei lavori (28 dicembre 2002), motivo per cui avrebbe dovuto presentrae invece un'istanza di rinnovo della concessione.