Nuovo Codice degli appalti e incentivi funzioni tecniche: chiarimenti da ANCI

L'Associazione Nazionale Comuni Italiani ha pubblicato un interessante quaderno operativo sull'art. 45 del d.Lgs. n. 36/2023 e sulle modalità di applicazione della norma

di Redazione tecnica - 04/05/2023

Con l'entrata in vigore del d.Lgs. n. 36/2023, la riforma del Codice dei Contratti Pubblici è entrata nel vivo, impegnando le amministrazioni e le stazioni appaltanti su più fronti, tra aggiornamenti e chiarimenti. Tra questi, gli incentivi alle funzioni tecniche di cui all’art. 45 del d.Lgs. n. 36/2023, sul quale ANCI ha pubblicato un interessante quaderno operativo.

Funzioni tecniche incentivabili: il quaderno operativo di ANCI

Oltre a fornire una prima disamina dei principali contenuti dell’articolo 45 e specificare cosa cambia rispetto all’articolo 113 del D. Lgs. n.50/2016, il manuale ha come obiettivi facilitare la prima applicazione della nuova norma e proporre un modello di Regolamento per la definizione degli stessi incentivi.

Questi gli argomenti del quaderno operativo:

L’incentivazione, la disciplina regolamentare ed il principio del risultato
Procedure di affidamento – previsione oneri per incentivazione
Attività tecniche incentivabili
Soggetti destinatari
Quota del 20%

Il manuale contiene anche un format di regolamento e due allegati: una tabella di raffronto tra il D.Lgs. 50/2016 e il D.Lgs. 36/2023 e una sentenza della Corte di Cassazione (n. 10222/2020).

Vediamo i contenuti nel dettaglio.

Incentivazione, disciplina regolamentare e il principio del risultato

Ricorda ANCI che l’art. 45 del Codice dei Contratti 2023 disciplina gli incentivi per “funzioni tecniche”, rinviando all’allegato I.10 per l’elenco tassativo delle “attività tecniche a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure”.

La finalità della norma è quella di stimolare, attraverso la corretta erogazione degli incentivi, l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione ed il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni. È previsto che i criteri di riparto dell’incentivo, nonché di sue eventuali riduzioni nel caso di ingiustificati incrementi di tempi o costi rispetto a quanto previsto, siano stabiliti dalle stazioni appaltanti secondo i rispettivi ordinamenti – e quindi per gli enti locali con apposito Regolamento – entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso Codice (1° aprile 2023), termine che ha comunque carattere ordinatorio. La definizione delle disposizioni regolamentari deve tener conto, oltre a quanto stabilito, anche dettagliatamente, dal citato art. 45, del “principio del risultato” di cui all’art. 1 del Codice.

Proprio per questo l’incentivo viene corrisposto subordinatamente all’accertamento e attestazione dell’effettivo svolgimento delle specifiche funzioni/attività tecniche svolte dal dipendente, applicando eventuali riduzioni nel caso di ingiustificati ritardi od aumento dei costi rispetto al previsto. Inoltre, la parte di incentivo non assegnata in relazione ad attività non effettuate, viene destinata ad incrementare la quota del 20% di cui al comma 5 dello stesso art. 45.

Incentivi funzioni tecniche: procedure di affidamento – previsione oneri per incentivazione

ANCI specifica che gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono posti a carico degli stanziamenti previsti per «le singole procedure» di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti. Si tratta di una disposizione diversa dal previgente art. 113 del d. Lgs. n. 50/2016, per il quale gli incentivi facevano «carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti».

In questo modo si superano le difficoltà derivanti dal citato articolo 113 che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti. La misura complessiva dell’incentivo è costituita da una somma non superiore al 2%, che deve essere modulata dall’Ente sull’importo dei lavori, servizi e forniture, posto a base della procedura di affidamento, iva esclusa, senza considerare eventuali ribassi nell’aggiudicazione, comprensivo anche degli oneri previdenziali, assistenziali nonché del contributo fiscale IRAP a carico dell’Amministrazione. Infine, il quadro economico dell’intervento deve contenere anche le spese tecniche relative all’applicazione degli incentivi di cui all’art. 45 del Codice ed al Regolamento applicativo.

Nuovo codice del Contratti: attività tecniche incentivabili

L’allegato I.10 riproduce in modo più analitico e preciso il contenuto del comma 1 dell’attuale articolo 113, d.lgs. n. 50/2016, individuando in modo tassativo le attività tecniche destinatarie dell’incentivo nella quota complessiva dell’80% della misura.

Per gli affidamenti diretti, in particolare, alcune attività non risultano effettuabili in ragione della natura intrinseca di detta procedura. Secondo ANCI questo non inficia l’applicazione dell’incentivo all’intera procedura di affidamento diretto, applicabile nella misura prevista dal regolamento per le attività effettivamente rese, secondo i criteri di ripartizione previsti per la generalità delle procedure; in questo caso l’amministrazione può comunque valutare di riparametrare le quote di incentivo assegnate alle attività tecniche restanti, previste e da effettuare anche per gli affidamenti diretti, in modo da ripartire l’intera misura dell’incentivazione anche per dette procedure.

Le attività che possono essere remunerate sono le seguenti:

programmazione della spesa per investimenti; responsabile unico del progetto;
collaborazione all’attività del responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla gestione tecnico- amministrativa dell'intervento);
redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali;
redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica;
redazione del progetto esecutivo;
coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione;
verifica del progetto ai fini della sua validazione;
predisposizione dei documenti di gara;
direzione dei lavori;
ufficio di direzione dei lavori (direttore/i operativo/i, ispettore/i di cantiere);
coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione;
direzione dell'esecuzione;
collaboratori del direttore dell'esecuzione
coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione;
collaudo tecnico-amministrativo;
regolare esecuzione;
verifica di conformità;
collaudo statico (ove necessario).

Inoltre l’allegato I.10 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento ministeriale adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l. n. 400/1988, con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che lo sostituirà integralmente anche in qualità di allegato al Codice.

Incentivi funzioni tecniche nel nuovo Codice dei Contratti: Soggetti destinatari

L’incentivo è destinato ai “dipendenti” dell’ente con esclusione, oltre che del personale dirigenziale, dei soggetti esterni,. Conseguentemente il dirigente/responsabile competente, in relazione all’organizzazione dell’ente, individua con apposito provvedimento la struttura tecnico amministrativa o “gruppo di lavoro” destinatario dell’incentivo riferito alla singola procedura di affidamento, identificando il ruolo di ciascuno dei dipendenti assegnati, anche con riguardo alle attività dei collaboratori. Ciascun dipendente così indicato, in ossequio al principio del risultato, assume la responsabilità diretta e personale dei procedimenti/sub procedimenti e delle attività assegnate.

Diversamente dall’art. 113, gli incentivi per le attività tecniche sono erogati direttamente al personale dipendente senza la necessità di una confluenza in alcun fondo né di una contrattazione decentrata integrativa, attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile.

Nel caso in cui l’amministrazione adotti i metodi e gli strumenti digitali per la gestione informativa dell’appalto previsti dal Codice, è previsto un incremento ulteriore del 15% rispetto al trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dal dipendente.

Inoltrre:

L’incentivo complessivamente maturato dal dipendente nel corso dell’anno di competenza, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non può superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dallo stesso dipendente.
Viene, quindi, innalzato il tetto retributivo individuale per il singolo dipendente che viene portato dal 50%, stabilito dall’art. 113, comma 3, del D. Lgs 50/2016, fino al 100%.
I coefficienti di ripartizione dell’incentivo sono di norma attribuiti fra i diversi componenti del gruppo di lavoro, secondo criteri percentuali definiti in relazione alle specifiche attività da svolgere.

È inoltre fatta salva la facoltà delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di prevedere una modalità diversa di retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti: in questo caso, l’incentivo non si applica, escludendo qualsiasi sovraincentivazione.

Infine, sebbene il personale dirigenziale sia escluso dall’applicazione degli incentivi, l’art. 8, comma 5, del D.L. n. 13/2023 prevede la possibilità, per gli enti locali, per gli anni dal 2023 al 2026, di erogare, relativamente ai progetti PNRR, l’incentivo di cui al citato articolo 113, anche al personale di qualifica dirigenziale coinvolto nei predetti progetti, in deroga al limite di cui all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017 n. 75.

Sul punto ANCI evidenza alcuni dubbi circa la possibilità di estendere tale deroga anche ai nuovi incentivi disciplinati dall’art. 45 del d.Lgs n. 36/2023.

Riforma codice Appalti e incentivi funzioni tecniche: destinazione della quota del 20%

Infine, la residua percentuale delle risorse, pari al 20%, è destinata agli utilizzi specificati ai commi 6 e 7 dell’art. 45. Tra tali specifiche destinazioni si segnala l’obbligo di destinare incentivi alla formazione per l’incremento delle competenze digitali, alla specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche e all’assicurazione obbligatoria del personale.

Per altro, la quota del 20% risulta incrementata dai seguenti eventuali elementi:

la quota parte dell’incentivo eccedente il limite soggettivo del singolo dipendente;
la quota parte dell’incentivo corrispondente a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente/responsabile
la quota parte di prestazioni non svolte dai dipendenti in quanto affidate a personale esterno all’ente.

Incentivi per le funzioni tecniche: tabella di raffronto tra il d.lgs. 50/2016 e il d.lgs. 36/2023

Art. 113 d.lgs. 50/2016 Incentivi per funzioni tecniche	Articolo 45 d.lgs. 36/2023 Incentivi alle funzioni tecniche	Differenze
1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.	1. Gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti. In sede di prima applicazione del codice, l’allegato I.10 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che lo sostituisce integralmente anche in qualità di allegato al codice.	Vengono superate le difficoltà derivanti dal d.lgs. n. 50/2016 che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti. L’allegato I.10 riproduce in modo più analitico e preciso il contenuto del comma 1 dell’articolo 113, d.lgs. n. 50/2016
. 2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Tale fondo non è previsto da parte di quelle amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti. Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo o parte di esso ai dipendenti di tale centrale. La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell'esecuzione.	2. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato I.10 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, in misura non superiore al 2 per cento dell'importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento. Il presente comma si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione. È fatta salva, ai fini dell’esclusione dall’obbligo di destinazione delle risorse di cui al presente comma, la facoltà delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di prevedere una modalità diversa di retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti.	Viene individuato il limite del 2% delle risorse che, a valere sugli stanziamenti delle procedure di affidamento, possono essere destinate alle remunerazioni delle funzioni tecniche. Si specifica che la disciplina si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui sia nominato il direttore dell’esecuzione. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono prevedere una modalità diversa di remunerazione delle funzioni tecniche del proprio personale.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.	3. L’80 per cento delle risorse di cui al comma 2, è ripartito, per ogni opera, lavoro, servizio e fornitura, tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2, nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. I criteri del relativo riparto, nonché quelli di corrispondente riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro, a fronte di eventuali incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, sono stabiliti dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti, secondo i rispettivi ordinamenti, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del codice.	Viene stabilito che gli incentivi per funzioni tecniche sono erogati direttamente al personale dipendente, senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione come previsto dall’articolo 113 del d.lgs. 50/2016, attuando una semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile. Non c’è più alcun riferimento alla contrattazione decentrata integrativa del personale per l’adozione del regolamento che fissa i criteri del riparto delle risorse per le funzioni tecniche.
	4. L’incentivo di cui al comma 3 è corrisposto dal dirigente, dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente o da altro dirigente incaricato dalla singola amministrazione, sentito il RUP, che accerta e attesta le specifiche funzioni tecniche svolte dal dipendente. L’incentivo complessivamente maturato dal dipendente nel corso dell’anno di competenza, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non può superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dal dipendente. L’incentivo eccedente, non corrisposto, incrementa le risorse di cui al comma 5. Per le amministrazioni che adottano i metodi e gli strumenti digitali per la gestione informativa dell’appalto il limite di cui al secondo periodo è aumentato del 15 per cento. Incrementa altresì le risorse di cui al comma 5 la parte di incentivo che corrisponde a prestazioni non svolte dai dipendenti, perché affidate a personale esterno all’amministrazione medesima oppure perché prive dell’attestazione del dirigente. Le disposizioni del comma 3 e del presente comma non si applicano al personale con qualifica dirigenziale.	Viene innalzato il tetto retributivo individuale (percepito dal singolo dipendente) dal 50% del D.lgs. n. 50/2016 fino al 100%. È previsto un incremento ulteriore del 15%, rispetto al trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dal dipendente, per le amministrazioni che adottano i metodi e gli strumenti digitali per la gestione informatica dell’appalto.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.	5. Il 20 per cento delle risorse finanziarie di cui al comma 2, escluse le risorse che derivano da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata, incrementato delle quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente, oppure non corrisposto per le ragioni di cui al comma 4, secondo periodo, è destinato ai fini di cui ai commi 6 e 7.	Vien previsto che il 20% delle risorse, con esclusione delle somme a destinazione vincolata, sia destinata a una serie di finalità definite dai commi 6 e 7.
	6. Con le risorse di cui al comma 5 l’ente acquista beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, anche per incentivare: a) la modellazione elettronica informativa per l’edilizia e le infrastrutture; b) l’implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa; c) l’efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli.	Vengono indicate le destinazioni delle risorse dei commi precedenti.
	7. Una parte delle risorse di cui al comma 5 è in ogni caso utilizzata: a) per attività di formazione per l’incremento delle competenze digitali dei dipendenti nella realizzazione degli interventi; b) per la specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche; c) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale.	Vengono indicate le destinazioni delle risorse dei commi precedenti.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2	8. Le amministrazioni e gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare, anche su richiesta di quest’ultima, le risorse finanziarie di cui al comma 2 o parte di esse ai dipendenti di tale centrale in relazione alle funzioni tecniche svolte. Le somme così destinate non possono comunque eccedere il 25 per cento dell'incentivo di cui al comma 2.	Viene stabilito che una quota degli incentivi previsti dal comma 2, non superiore al 25%, possono essere destinate alle funzioni tecniche svolte dal personale delle centrali di committenza.
5-bis. Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.

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