Whistleblowing: chiarimenti da ANAC sulla nuova disciplina

Whistleblowing: ambiti di applicazione

La disciplina prevista dal d.Lgs. n. 24/2023 si applica:

• alle seguenti realtà del settore pubblico:
  • ​amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
  • autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza o regolazione;
  • enti pubblici economici;
  • società a controllo pubblico ai sensi dell’art. 2359 cc, anche se quotate;
  • società in house, anche se quotate
  • organismi di diritto pubblico di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;
  • concessionari di pubblico servizio.

• al settore privato:
  • soggetti, diversi da quelli rientranti nella definizione di soggetti del settore pubblico, i quali:
    • hanno impiegato, nell'ultimo anno, la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato;
    • rientrano nell'ambito di applicazione degli atti dell'Unione di cui alle parti I.B e II dell'allegato (cd. settori sensibili), anche se nell’ultimo anno NON hanno raggiunto la media di almeno 50 lavoratori subordinati;
    • rientrano nell'ambito di applicazione del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e adottano modelli di organizzazione e gestione ivi previsti, ANCHE se nell'ultimo anno non hanno raggiunto la media di 50 lavoratori subordinati.

I soggetti del settore pubblico e del settore privato sono tenuti a garantire le tutele e a istituire i canali interni di segnalazione.

Definizione di Whistleblower

Dal combinato disposto dell’art. 1 e dell’art. 2 del d.lgs. 24/2023 si ricava che il whistleblower è la persona che segnala, divulga ovvero denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile, violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato, di cui è venuta a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato

Sono legittimate a segnalare le persone che operano nel contesto lavorativo di un soggetto del settore pubblico o privato, in qualità di:

• dipendenti pubblici (ossia i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs 165/01, ivi compresi i dipendenti di cui all’art.3 del medesimo decreto, nonché i dipendenti delle autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza o regolazione; i dipendenti degli enti pubblici economici, degli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico, delle società in house, degli organismi di diritto pubblico o dei concessionari di pubblico servizio);
• lavoratori subordinati di soggetti del settore privato;
• lavoratori autonomi che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore pubblico o del settore privato;
• collaboratori, liberi professionisti e i consulenti che prestano la propria attività presso soggetti del settore pubblico o del settore privato;
• volontari e i tirocinanti, retribuiti e non retribuiti,
• azionisti e le persone con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto, presso soggetti del settore pubblico o del settore privato.

Quando è possibile fare la segnalazione

ANAC specifica che è possibile effettuare la segnalazione in questi casi:

• quando il rapporto giuridico è in corso;
• quando il rapporto giuridico non è ancora iniziato, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali;
• durante il periodo di prova;
• successivamente allo scioglimento del rapporto giuridico se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite prima dello scioglimento del rapporto stesso (pensionati).

Whistleblowing: cosa si può segnalare?

Tra le possibili situazioni oggetto di segnalazione rientrano comportamenti, atti od omissioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato e che consistono in:

• violazioni di disposizioni normative nazionali
  • illeciti amministrativi, contabili, civili o penali
  • condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n.231, o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti
• violazioni di disposizioni normative europee
  • illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea relativi ai seguenti settori: appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
  • atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
  • attti od omissioni riguardanti il mercato interno (ad esempio violazioni in materia di concorrenza e di aiuti di Stato);
  • atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.

La segnalazione può riguardare anche:

• le informazioni relative alle condotte volte ad occultare le violazioni sopra indicate;
• le attività illecite non ancora compiute ma che il whistleblower ritenga ragionevolmente possano verificarsi in presenza di elementi concreti precisi e concordanti;
• i fondati sospetti, la cui nozione dovrà essere oggetto di interpretazione al tavolo delle linee Guida.

Inoltre, come segnala ANAC:

• le violazioni segnalate devono essere quelle tipizzate e incidere sull’interesse pubblico o sull’interesse all’integrità della pubblica amministrazione o dell’ente.
• le disposizioni non si applicano «alle contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate»;
• le motivazioni che hanno indotto il whistleblower a effettuare la segnalazione sono da considerarsi irrilevanti al fine di decidere sul riconoscimento delle tutele previste dal decreto.

Canali di segnalazione dedicati ai whistleblowers

Le segnalazioni devono essere trasmesse attraverso i canali appositamente predisposti :

• Canale interno;
• Canale esterno (gestito da ANAC);
• Divulgazioni pubbliche;
• Denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.

Whistleblowing: il sistema di tutele

Il decreto prevede un Sistema di tutele fondato su:

• Misure di sostegno: le misure di sostegno consistono in informazioni, assistenza e consulenze a titolo gratuito sulle modalità di segnalazione e sulla protezione dalle ritorsioni offerta dalle disposizioni normative nazionali e da quelle dell’Unione europea, sui diritti della persona coinvolta, nonché sulle modalità e condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato. A tal proposito è istituto presso l’ANAC l’elenco degli enti del Terzo settore che forniscono alle persone segnalanti misure di sostegno.
• Limitazioni delle responsabilità: non è punibile chi riveli o diffonda informazioni sulle violazioni:
  • coperte dall’obbligo di segreto;
  • relative alla tutela del diritto d’autore;
  • alla protezione dei dati personali;
  • riveli o diffonda informazioni sulle violazioni che offendono la reputazione della persona coinvolta o denunciata
• Protezione dalle ritorsioni: è vietata ogni forma di ritorsione anche solo tentata o minacciata, ossia “qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto”.
• Tutela della riservatezza: la segnalazione è sottratta all’accesso agli atti amministrativi e al diritto di accesso civico generalizzato divieto di rivelare l’identità del segnalante.

Fondamentale il concetto di buona fede del segnalante al momento della segnalazione: è previsto che la persona segnalante beneficerà delle tutele solo se, al momento della segnalazione, aveva un motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate fossero vere.

Quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave, le tutele non sono garantite e alla persona segnalante o denunciante è irrogata una sanzione disciplinare.

Le misure di protezione si applicano anche:

• al facilitatore (persona fisica che assiste il segnalante nel processo di segnalazione, operante all’interno del medesimo contesto lavorativo e la cui assistenza deve rimanere riservata);
• alle persone dello stesso contesto lavorativo della persona segnalante, di colui che ha sporto una denuncia o di colui che ha effettuato una divulgazione pubblica e che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado;
• ai colleghi di lavoro della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia o effettuato una divulgazione pubblica, che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente.
• agli enti di proprietà della persona segnalante o per i quali le stesse persone lavorano nonché agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo delle predette persone.

Whistleblowing: i poteri attribuiti ad ANAC

Il decreto attribuisce i seguenti poteri all'Autorità Anticorruzione:

• Potere regolatorio (art. 10): ANAC ha il potere/dovere di adottare, entro il 30 giugno 2023, le linee guida relative alle procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne. ANAC riesamina periodicamente, almeno una volta ogni tre anni, le proprie procedure per il ricevimento e trattamento delle segnalazioni esterne.
• Potere di gestione delle segnalazioni esterne (artt. 6,7 e 8): le segnalazioni possono essere trasmesse in forma scritta tramite la piattaforma informatica oppure in forma orale al telefono o tramite sistemi di messaggistica vocale, mediante un incontro diretto fissato entro un termine ragionevole. Anac ha l’obbligo di notificare un avviso di avvenuta ricezione della segnalazione all’interessato entro sette giorni e di dare un riscontro in merito alla segnalazione entro il termine di tre mesi o, se ricorrono giustificate e motivate ragioni, entro sei mesi.
• Potere sanzionatorio nelle ipotesi di cui all’art. 21. In  particolare, ANAC applica al responsabile le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:
  • da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che sono state commesse ritorsioni o quando accerta che la segnalazione è stata ostacolata o che si è tentato di ostacolarla o che è stato violato l’obbligo di riservatezza di cui all’articolo 12;
  • da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non sono stati istituiti canali di segnalazione, che non sono state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni ovvero che l’adozione di tali procedure non è conforme a quelle di cui agli articoli 4 e 5, nonché quando accerta che non è stata svolta l’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute;
  • da 500 a 2.500 euro, nel caso di cui all’articolo 16, comma 3 (perdita delle tutele), salvo che la persona segnalante sia stata condannata, anche in primo grado, per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.