Codice Appalti 2023 e deroghe PNRR: guida al coordinamento tra norme

Il nuovo Codice degli Appalti e la normativa derogatoria sul PNRR impongono un coordinamento non sempre di facile applicazione. Proprio con l’obiettivo di comprendere i rapporti intercorrenti tra i due impianti normativi e le modalità di applicazione delle disposizioni, mettendone in evidenza anche le crtiticità, la Fondazione IFEL ha pubblicato un’interessante Guida operativa.

Codice Appalti 2023 e normativa PNRR: la guida operativa IFEL

La Guida, suddivisa in due parti – la prima con un’analisi delle novità normative, la seconda con alcuni approfondimenti tematici – prende spunto dal disposto dell’art. 225, comma 8 del d.Lgs. n. 36/2023, secondo cui “in relazione alle procedure di affidamento e ai contratti riguardanti investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, nonché dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea, ivi comprese le infrastrutture di supporto ad essi connesse, anche se non finanziate con dette risorse, si applicano, anche dopo il 1° luglio 2023”:

• le disposizioni di cui al D.L. n. 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 108/2021;
• le disposizioni di cui al D.L. n. 13/2023, convertito con modificazioni, dalla Legge n. 41/2023;
• le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR, dal PNC nonché dal Piano nazionale integrato per l’energia e il clima 2030 di cui al Regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018.

Come spiega IFEL, la norma, apparentemente semplice, cela al contrario una serie di difficoltà esegetiche. Infatti, sia il D.L. n. 77/2021 (Decreto PNRR), sia il D.L. n. 13/2023 (Decreto PNRR 3), rimandano a loro volta ad altre norme, quali il D.L. n. 76/2020, che introducono deroghe, modifiche temporanee e modifiche definitive al D.Lgs. n. 50/2016, ovvero il Codice dei contratti abrogato dal D.Lgs. n. 36/2023 a decorrere dal 1° luglio 2023

Le difficoltà riguardano soprattutto le norme che costituiscono deroga a disposizioni del vecchio codice che non sono state riprodotte nel nuovo con identici contenuti, o sulle quali il nuovo codice ha introdotto ulteriori e diverse semplificazioni anche rispetto alle norme derogatorie, motivo per cui si pone un rilevante problema di coordinamento tra i diversi riferimenti normativi. Se alcuni casi sono risolvibili in base ad una attenta disamina sul funzionamento delle fonti e sul rapporto tra loro, in altri casi richiederebbe un esplicito intervento legislativo o un chiarimento esplicativo da parte del Governo.

I criteri di suddivisione delle norme nella Guida

Sulla base di questi presupposti, le diverse disposizioni nel loro rapporto tra norme PNRR e nuovo codice sono state suddivise secondo i seguenti criteri:

• norme definite di carattere aggiuntivo, poiché integrano in modo complementare le norme ordinarie e dunque si aggiungono ad esse senza determinare particolari problemi applicativi( tra queste gli articoli 47; 48, commi 1,2,3,4, 6,7; 50, comma 4);
• norme semplificatorie che si applicano ai soli contratti PNRR anche in deroga al nuovo codice dei contratti;
• norme semplificatorie temporanee che continuano ad applicarsi ai soli appalti PNRR dopo il 01/07/2023 e fino al 31/12/2023, che riducono i passaggi procedurali e consentono ex lege procedure d’urgenza, sia rispetto al disposto del precedente codice sia anche rispetto alle procedure definite nel quadro del nuovo codice dei contratti. Tra queste, alcune di carattere generale quali l’articolo 1, commi 1, ultimo periodo D.L. n. 76/2020 articolo 1, comma 2, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 1, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 2, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 3 D.L. n. 76/2020; l’articolo 5, commi 1, 2, 4, 5, 6D.L. n. 76/2020; l’articolo 8 D.L. n. 76/2020;
• altre norme semplificatorie si applicano non a tutti i contratti PNRR ma solo a taluni di essi, quali quelli relativi all’edilizia scolastica disciplinate in particolare all’art. 24, del D.L. n. 13/2023;
• disposizioni derogatorie in materia di PNRR che sono state assunte e “normalizzate” in generale per tutti gli appalti con il nuovo codice dei contratti. Tra queste: articolo 1, commi 2,3, 4, 5bis D.L. n. 76/2020.

Nella seconda parte del documento sono presenti alcuni approfondimenti circa le specifiche tempistiche per gli appalti PNRR, le norme volte a semplificare la conferenza dei servizi, il DNSH, i monitoraggi e le misure finalizzate a ridurre il rischio di contenzioso negli appalti PNRR, cercando così di offrire un supporto più completo agli operatori e agli enti locali.

Le criticità nel coordinamento delle norme

È innegabile però, secondo IFEL che, anche accedendo a una interpretazione orientata alla stregua dei principi contenuti nel PNRR, in svariati casi non risulta semplice o non si riesce proprio a individuare una accettabile forma di coordinamento tra le norme.

Criticità si rilevano infatti nelle disposizioni che stabiliscono termini delle procedure di appalto e di concessione in modo differenziato tra nuovo codice e norme PNRR. Il riferimento in particolare è alle seguenti norme:

• artt. 1 e 2 del D.L. n. 76/2020, ove sono stabiliti termini in alcuni casi minori ed in altri maggiori rispetto a quelli previsti nel nuovo codice;
• le norme in materia di progettazione che nel nuovo codice suddividono il progetto in due fasi e che invece, nelle norme derogatorie per il PNRR, rimandano alla progettazione in tre fasi.

Proprio per questo, per IFEL è necessario un intervento chiarificatore di tipo formale per evitare successive difficoltà in ambito operativo, oltre che l’apertura di contenziosi, non auspicabili considerando la tempestività con cui gli obiettivi di attuazione del PNRR vanno realizzati.