Stabilimenti balneari: a fine stagione le strutture amovibili vanno rimosse

Le strutture amovibili di supporto alla balneazione, in quanto tali, possono essere presenti sul territorio soltanto nel periodo in cui la balneazione è comodamente possibile; una deroga che ne legittimi il mantenimento per tutto l’anno va adeguatamente motivata, mettendo in evidenza il prevalente interesse pubblico a che rimangano in situ anche oltre la relativa stagione.

Stabilimenti balneari e strutture amovibili: la sentenza del Consiglio di Stato

È sempre un argomento “caldo”, per la giuripsrudenza amministrativa, quello delle concessioni balneari e delle strutture realizzate sulle aree autorizzate. In questo caso, il Consiglio di Stato, con la sentenza dell’8 settembre 2023, n. 8228, ha accolto il ricorso proposto da una Soprintendenza e dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, riformando così la decisione di primo grado.

La questione era nata con il ricorso al TAR della titolare di una concessione demaniale marittima su un’area dove aveva realizzato uno stabilimento balneare.

Nell’ambito dell’attività, aveva ottenuto dal Comune sia il permesso di costruire che l’autorizzazione paesaggistica per l’installazione di strutture a carattere precario e temporaneo, sempre a condizione che fossero rimosse alla fine della stagione balneare. Per entrambi i titoli, aveva poi ottenuto di potere mantenere gli impianti tutto l’anno.

A seguito della proroga della concessione demaniale, ha ottenuto nuovamente il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica, questa volta senza deroga al manenimento tutto l’anno, motivo per cui ha impugnato i provvedimenti.

Il TAR aveva accolto il ricorso specificando che:

• ai sensi dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004, (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), il PPTR avrebbe ridotto il margine di discrezionalità precedentemente riconosciuto alla Soprintendenza;
• mentre la facile rimovibilità rappresenta una caratteristica costruttiva intrinseca e costante dei manufatti, la rimozione periodica delle strutture non è ancorata alla stagionalità del titolo concessorio o dell’attività esercitata, bensì alla esigenza, da un lato di evitare una compromissione degli elementi naturali del territorio e - dall’altro – di evitare una apprezzabile riduzione della fruibilità ed accessibilità del territorio costiero. I provvedimenti però non contenevano alcuna puntuale motivazione sui due profili;
• la salvaguardia del bene ambiente - pur se prioritario – non può tuttavia riguardarsi come un valore assoluto, dovendosi contemperare la tutela ambientale con la cura di altri interessi ritenuti dall’ordinamento meritevoli di tutela, quali la valorizzazione delle risorse, la promozione dell’iniziativa imprenditoriale e dell’occupazione, secondo la specificità del territorio sotto il profilo socio-economico.

Da qui l’appello delle Amministrazioni sostenendo che il PPTR consentirebbe “solo ed esclusivamente la realizzazione di strutture di facile amovibilità per la balneazione e che tale prescrizione può intendersi solo nel senso che possono essere rilasciati autorizzazioni e permessi di costruire aventi ad oggetto la realizzazione di opere prive di qualsivoglia carattere di stabilità e che, in quanto strettamente funzionali alla realizzazione di attività commerciali connesse alla balneazione, devono permanere in loco solo ed esclusivamente fintanto che è in corso la relativa stagione”, sì che “ogni altra interpretazione della norma, quale quella predicata dalla difesa di parte appellata, secondo la quale l’amovibilità non si oppone alla presenza stabile sul territorio, finisce per privare la stessa di qualunque significato e tradirne in tutta evidenza la ratio”; “d’altronde il teorizzare che possa ammettersi la permanenza stabile sul territorio di ciò che per sua natura è (o dovrebbe essere) amovibile è una evidente incongruenza sul piano logico, prima ancora che sul piano giuridico; per non dire che ben poco senso avrebbe il costringere gli operatori a munirsi di attrezzature amovibili potendo consentirsi la loro presenza stabile sul territorio”.

Il rilascio di un nuovo titolo è un procedimento autonomo rispetto ai precedenti

Nel valutare il caso, il Consiglio per prima cosa evidenziato che gli atti impugnati si inseriscono in una sede procedimentale autonoma, volta al rilascio di un nuovo titolo edilizio: questa serie procedimentale non è condizionata dalla precedente emanazione di analoghi titoli dalla validità temporalmente limitata e interamente trascorsa.

Proprio tale natura temporanea testimonia per tabulas il fatto che la volontà amministrativa aveva, a suo tempo, riscontrato favorevolmente l’istanza ampliativa del privato solo per un determinato lasso di tempo, decorso il quale l’interesse pretensivo di questi tornava nella situazione originaria, essendo venuto meno ogni effetto favorevole dei precedenti provvedimenti.

Il privato, dunque, era onerato di una nuova istanza, su cui l’Amministrazione avrebbe delibato ex novo, in base alla situazione di fatto e di diritto vigente ratione temporis, senza essere condizionata dalle pregresse determinazioni, ma mantenendo, di contro, intatta la propria discrezionalità valutativa, nei limiti riconosciuti dalla legge.

Tutela del paesaggio: la potestà legislativa delle Regioni e dello Stato

Scendendo poi nel merito della questione, Palazzo Spada ha anche precisato che la potestà legislativa regionale (in questo caso legata alle disposizioni del PPTR) non può incidere negativamente su profili di diretta tutela del bene ambiente, stabiliti in sede statale: entro tale perimetro, dunque, debbono essere interpretate secundum Constitutionem le disposizioni regionali in materia.

Ne discende quindi che i beni paesaggistici, fra cui i territori costieri, rilevano e sono tutelati ex lege non solo nella propria dimensione strettamente fisica e materiale, ma anche nella più generale capacità di essere veicolo di rappresentazione e trasmissione dell’identità storico-culturale di un luogo e del popolo ivi ab immemorabili insediato.

Concessioni demaniali: interesse del privato vs interesse pubblico

La concessione ad un privato di aree del demanio costiero ne configura un uso eccezionale che, come tale, non può che svolgersi nei limiti dell’atto concessorio e, comunque, in funzione degli scopi per cui quest’ultimo è stato emanato, nel caso di specie la balneazione.

Non vi è quindi ostacolo al favor libertatis, posto che il concessionario non si vale di un diritto di libertà per così dire “originario” a lui spettante uti civis, ma al contrario, in virtù di un provvedimento amministrativo ampliativo della di lui sfera giuridica, esercita per (legittimi) fini lucrativi un’attività commerciale su un’area che era e resta ex lege di pertinenza della collettività nazionale (art. 822 c.c.).

A prescindere da ogni possibile statuizione normativa (regionale), la stagione balneare interessa fisicamente solo i mesi estivi e non si spinge fino al periodo invernale. Di conseguenza, le strutture amovibili di supporto alla balneazione presentano un vincolo teleologico che ne giustifica la presenza solo nel periodo in cui la balneazione è comodamente possibile. Una deroga che consenta il mantenimento per tutto l’anno di queste strutture è sì possibile, ma in presenza di una specifica motivazione che metta in rilievo il prevalente interesse pubblico a che esse rimangano in situ anche oltre la stagione deputata alla balneazione.

In sostanza, non è il provvedimento che impone la rimozione, ma il provvedimento che consente il mantenimento di tali strutture che deve essere specificamente e convincentemente motivato, rappresentandone la rimozione l’ordinaria regula juris.

Da questo punto di vista, il PPTR è strutturalmente privo della forza di derogare in pejus alle disposizioni di tutela ambientale previste in via generale dalla normazione statale e, comunque, deve tenere conto dei principi esposti.

Infine, a sua volta, l’autorizzazione paesaggistica, è tesa a garantire che l’installazione di manufatti amovibili durante la stagione balneare sia compatibile con le esigenze di tutela ambientale e paesaggistica e non rappresenta né veicola in alcun modo un implicito assenso al mantenimento delle stesse per tutto l’anno.

L’appello è stato quindi accolto, determinando il carattere temporaneo e stagionale delle strutture balneari, da rimuovere al termine della stagione.