L'edilizia libera non esiste (o quasi)

La differenza tra “edilizia” e “urbanistica”

Molto spesso si tende erroneamente a parlare di normativa "urbanistico-edilizia" come di un'unica grande famiglia. In realtà, edilizia e urbanistica, pur essendo due materie connesse tra di loro, interessano concetti profondamente differenti e che è bene distinguere.

L'urbanistica è una materia che riguarda alcuni parametri influenzati dagli strumenti urbanistici generali ed esecutivi (passati e presenti) che il legislatore nazionale ha normato con alcune norme tra le quali è certamente necessario conoscere:

• la Legge 17 agosto 1942, n. 1150 e s.m.i.;
• il Decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 e s.m.i.

Tra i parametri urbanistici definiti a livello locale mediante i piani regolatori e particolareggiati, ricordiamo i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra fabbricati, le quantità minime di spazi ed attrezzature pubbliche e di uso collettivo in rapporto agli insediamenti residenziali e produttivi.

L'edilizia, di contro, è una materia legata all'attività edificatoria che il Legislatore ha provato a normare con un testo unico (il d.P.R. n. 380/2001) che è ovviamente condizionato da tutte le normative tecniche, dal Codice dei beni culturali oltre che dalla normativa urbanistica nazionale e locale.

La normativa edilizia e urbanistica

Benché il d.P.R. n. 380/2001 si fregi del nome "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia", occorre tenere sempre a mente alcune norme chiave, tra le quali è possibile annoverare:

• la Legge 17 agosto 1942, n. 1150 c.d. "Legge urbanistica";
• la Legge 6 agosto 1967, n. 765 (Legge Ponte) recante "Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150".
• il Decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 recante "Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 765 del 1967";
• il Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante "Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137";
• il Decreto Legislativo 30 giugno 2016, n. 126 recante "Attuazione della delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a norma dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124";
• il Decreto Legislativo 25 novembre 2016, n. 222 recante "Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124";
• il Decreto Presidente Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 recante "Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata";
• il Decreto Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 2 marzo 2018 recante "Approvazione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222".

A cui si aggiungono le norme regionali, i regolamenti edilizi, i piani regolatori, le norme tecniche (strutturali, energetiche,...).

Oltretutto, in questo coacervo di norme, nel suo primo ventennio di applicazione il d.P.R. n. 380/2001 è stato modificato un numero imprecisato di volte (oltre 70 piccole e grandi modifiche) e chi opera nel comparto dell'edilizia sa bene che conoscere la data in cui è stato realizzato un intervento assume un aspetto di fondamentale importanza (soprattutto ai fini della sanatoria ex post di un intervento realizzato in assenza di titolo edilizio o in sua difformità).

Per questo motivo, è sempre opportuno avere sotto mano il Testo Unico Edilizia vigente alla data di realizzazione dell'intervento e a quella attuale. In questo viene d'aiuto il portale dello Stato Normattiva che consente di scaricare le norme vigenti ad una certa data.

Gli interventi edilizi previsti nel d.P.R. n. 380/2001

L'attuale Testo Unico Edilizia (nel 2024 dovrebbe arrivare una riforma epocale di questa norma) distingue 6 tipologie di intervento, puntualmente definite all'art. 3:

1. gli interventi di manutenzione ordinaria, ovvero quelli che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
2. gli interventi di manutenzione straordinaria, che sono quelli che riguardano le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico;
3. gli interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi;
4. gli interventi di ristrutturazione edilizia, quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente;
5. gli interventi di nuova costruzione, ovvero quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti;
6. gli interventi di ristrutturazione urbanistica, quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

Soprattutto la definizione di "ristrutturazione edilizia" è stata più volte modificata negli ultimi anni per far rientrare al suo interno gli interventi di demolizione e ricostruzione (leggere attentamente l'art. 3, comma 1, lettera d) del TUE).

I regimi edilizi

Il d.P.R. n. 380/2001 definisce i seguenti regimi edilizi:

• edilizia libera, ovvero realizzabile "quasi" liberamente e senza alcun titolo o comunicazione (art. 6);
• interventi soggetti a presentazione di comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) da un tecnico abilitato (art. 6-bis);
• interventi soggetti all'ottenimento del permesso di costruire (art. 10);
• interventi soggetti alla presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, c.d. SCIA (art. 22);
• interventi soggetti alla presentazione di segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (art. 23).

L'edilizia libera

Mentre negli interventi soggetti a CILA, SCIA o permesso di costruire, è automatico il coinvolgimento di un tecnico abilitato che possa guidare (e asseverare) le scelte del committente, nel caso di interventi di "edilizia libera" possono sorgere dei "fraintendimenti".

Nel 2016 il Governo ha attuato una serie di semplificazioni volte a chiarire la tipologia di titolo edilizio necessario in funzione dell'intervento. In particolare sono stati pubblicati i seguenti provvedimenti:

• il D.Lgs. n. 222/2016, all'interno del quale è riportata una tabella che effettua una ricognizione degli interventi edilizi e dei relativi regimi amministrativi. Per le attività soggette a PdC, SCIA, CILA o edilizia libera vengono individuati i casi in cui è necessario acquisire altri titoli di legittimazione o atti di assenso comunque denominati;
• il DM 2 marzo 2018, con il quale viene approvato il glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera (glossario edilizia libera). Il Glossario individua le principali opere che possono essere eseguite senza alcun titolo abilitativo, nel rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e di tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia (in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio). Il Glossario riporta:
  • il regime giuridico dell’attività edilizia libera;
  • l’elenco delle categorie di intervento che il TUE ascrive all’edilizia libera;
  • l’elenco, non esaustivo, delle principali opere che possono essere realizzate per ciascun elemento edilizio come richiesto;
  • l’elenco, non esaustivo, dei principali elementi oggetto di intervento, individuati per facilitare la lettura della tabella da cittadini, imprese e PA.

A titolo d'esempio, il Glossario riporta tra le opere di edilizia libera quelle:

• di manutenzione ordinaria;
• di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 kW;
• di eliminazione delle barriere architettoniche;
• di pavimentazione di aree pertinenziali;
• di installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
• di installazione, riparazione e rimozione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore;
• di installazione, previa Comunicazione Avvio Lavori, nonché interventi di manutenzione, riparazione e rimozione per i quali non è necessaria la Comunicazione di opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni, tra le quali:
  • gazebo;
  • servizi igienici mobili;
  • tensostrutture, pressostrutture e assimilabili;
  • elementi espositivi vari;
  • aree di parcheggio provvisorio, nel rispetto dell’orografia dei luoghi e della vegetazione ivi presente.

Dalla Tabella A allegata al D.Lgs. n. 222/2016 è possibile estrarre l'elenco degli interventi edilizi suddivisi per edilizia libera o titolo abilitativo.

Occhio agli standard e ai vincoli

Esiste, però, una parte dell'art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 spesso sottovalutata o volutamente ignorata, soprattutto quando si parla di istallazione di strutture leggere (quali le pergotende o le vetrate panoramiche, c.d. VEPA).

Nella sua parte iniziale, l'art. 6, prima di addentrarsi nell'elenco degli interventi eseguibili senza titolo abilitativo, recita:

Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienicosanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,…

Benché, ad esempio, l'art. 6, comma 1, lettera b-bis) del TUE annoveri tra gli interventi di edilizia libera anche quelli che prevedono la realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dovrebbe essere chiaro che la prima parte dell'art. 6 li vincoli al contesto.

L'istallazione di una VEPA, come di una pergotenda, dovrebbe sempre richiedere a molte una valutazione di eventuali vincoli presenti sull'edificio, sul territorio o anche relativi al regolamento condominiale.

Proprio per questo motivo, benché sia chiaro che su alcuni interventi si possa sempre procedere in tranquillità (si pensi alla banale tinteggiatura interna di un appartamento), per tutti gli altri è sempre bene verificare insieme al proprio tecnico di fiducia le possibilità realizzative. Non farlo potrebbe generare difformità edilizie che potrebbero diventare veri e propri abusi soggetti non solo alle sanzioni amministrative (tra cui la demolizione) ma anche a quelle penali di cui all'art. 44 del Testo Unico Edilizia.