Superbonus con parziale demo-ricostruzione: basta la CILAS?

Tra le principali problematiche applicative e operative che hanno investito questi lunghi anni di superbonus, vi è certamente l’utilizzo della “famigerata” CILAS, la comunicazione di inizio lavori asseverata disciplinata dall’art. 119, comma 13-ter del Decreto Legge n. 34/2020 (Decreto Rilancio).

CILAS: semplificazione o complicazione normativa

Una “semplificazione” normativa voluta dal Governo Draghi e confermata dal Parlamento della scorsa legislatura con il Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77 (Decreto Semplificazioni-bis) e la sua Legge di conversione 29 luglio 2021, n. 108, che ha dato ufficialmente il via all’esplosione degli interventi di superbonus su tutto il territorio nazionale.

La disposizione, contenuta nel citato comma 13-ter, ha previsto la possibilità di qualificare gli interventi di superbonus senza demolizione e ricostruzione dell’edificio come “manutenzione straordinaria” e (senza prevedere deroghe alle procedure ordinarie previste dal d.P.R. n. 380/2001) ha consentito l’avvio dei cantieri a seguito di presentazione di una particolare comunicazione contenuta come allegato all’Accordo Stato-Regioni 4 agosto 2021, n. 88/CU.

L’argomento CILAS è stato già oggetto di numerose sentenze riguardanti soprattutto la possibilità di avviare un cantiere di superbonus senza preventiva verifica dello stato legittimo (recentemente è intervenuto il TAR Lazio con la Sentenza 7 dicembre 2023, n. 18386). Sentenze che hanno chiarito la necessità di qualsiasi intervento edilizio (anche di superbonus) di una previa verifica sullo stato urbanistico-edlizio.

Parziale demolizione e ricostruzione: la qualificazione dell’intervento

Sulla validità della CILAS si è espresso anche il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania con una recentissima sentenza (la n. 75 del 3 gennaio 2024) che farà certamente discutere. In particolare, i giudici di primo grado si sono espressi sulla corretta qualificazione di un intervento di superbonus che in corso d’opera ha necessitato di una parziale demolizione e ricostruzione, e sull’efficacia della CILAS presentata.

Preliminarmente, prima di addentrarci sui contenuti della sentenza, occorre ricordare cosa prevede il citato comma 13-ter, art. 119 del Decreto Rilancio:

“Gli interventi di cui al presente articolo (interventi trainanti e trainati di superbonus, n.d.r.), anche qualora riguardino le parti strutturali degli edifici o i prospetti, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all' articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi:
a) mancata presentazione della CILA;
b) interventi realizzati in difformità dalla CILA;
c) assenza dell'attestazione dei dati di cui al secondo periodo;
d) non corrispondenza al vero delle attestazioni ai sensi del comma 14.”.

Il caso oggetto della sentenza

Il caso oggetto dell’intervento del TAR riguarda un progetto di superbonus che prevedeva:

• la realizzazione del cappotto di isolamento termico;
• l’installazione di impianto di climatizzazione, di impianto solare fotovoltaico e di impianto solare termico;
• la sostituzione di infissi;
• il superamento delle barriere architettoniche;
• opere di adeguamento antisismico.

Tutte opere che, così come previsto dal citato comma 13-ter, sono state qualificate come “manutenzione straordinaria” e soggette all’ambito applicativo della CILAS.

Nel corso dei lavori, l’edificio ha mostrato la presenza di profonde lesioni strutturali su due pareti perimetrali, le quali hanno imposto la demolizione delle parti ammalorate.

Motivo per cui, a seguito di sopralluogo, il Comune ha ordinato la sospensione dei lavori.

La tesi del TAR

Secondo il Tribunale di primo grado, per “risolvere” la questione occorre stabilire se il titolo di legittimazione edilizia (la CILAS) sia o meno idoneo a sorreggere l’edificazione posta in essere anche nella portata assunta in corso d’opera.

Per comprendere la portata della CILAS, il TAR ha ricordato che ai sensi del citato comma 13-ter gli interventi agevolati dal superbonus “anche qualora riguardino le parti strutturali degli edifici o i prospetti, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA)”.

Disposizione confermata dalla normativa regionale (siamo in Campania) che stabilisce: “La riqualificazione energetica, ecobonus, la riduzione del rischio sismico, sisma bonus e tutti gli interventi trainanti e trainati che beneficiano del Superbonus del 110 per cento previsto dall’articolo 119 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 che possono anche riguardare parti strutturali e prospetti degli edifici sono equiparati agli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b, del d.p.r. n. 380/2001 e attuabili con lo specifico modulo di Comunicazione inizio lavori asseverata superbonus (CILAS), con esclusione degli interventi di demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria. Restano efficaci, in osservanza dell’Accordo tra il Governo, le Regioni e gli Enti locali, concernente l’adozione della modulistica unificata e standardizzata per la presentazione della Comunicazione asseverata di inizio attività approvato dalla Conferenza unificata in data 4 agosto 2021, le Comunicazioni inizio lavori asseverate (CILA) presentate attraverso i modelli regionali in data precedente al 5 agosto 2021 e in ogni caso le eventuali varianti in corso d’opera sono comunicate mediante il modulo CILAS. Restano validi i titoli edilizi, relativi agli interventi che beneficiano del superbonus, presentati prima dell’entrata in vigore del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure), convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, anche per gli interventi costituenti in precedenza attività edilizia libera”.

La semplificazione edilizia

Ciò premesso, un precedente intervento del TAR ha già avuto modo di osservare che tale norma è insuscettibile di snaturare la definizione dettata dall’art. 3, comma 1, lett. d (ristrutturazione edilizia), del d.p.r. n. 380/2001, facendo “eccezione alla regola generale per ragioni di sostegno fiscale ad interventi specifici di miglioramento per scopi determinati” (sentenza n. 3266/2022).

In precedenti interventi, il TAR Campania ha avuto modo di precisare che «d’altronde, una interpretazione costituzionalmente orientata della recente disciplina regionale in materia di semplificazione edilizia, di rigenerazione urbana e per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente induce ad affermare che, in omaggio agli obiettivi di semplificazione perseguiti dal c.d. decreto Rilancio (d.l. n. 77/2020), essa si è limitata ad equiparare anche gli interventi di demo-ricostruzione senza incrementi volumetrici agli interventi di manutenzione straordinaria limitatamente allo speciale titolo abilitativo rilasciabile (CILAS), ai sensi dell’art. 119 del d.l. n. 34/2020, ai fini del riconoscimento del beneficio del Superbonus, senza stravolgere la declinazione tipologica contenuta nell’art. 3, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001”.

OK alla CILAS in caso di parziale demolizione e ricostruzione

Ciò premesso, il TAR ha ritenuto che “il legislatore, sia statale sia regionale, allorquando ha attratto all’alveo idoneativo della CILAS gli interventi agevolati di efficientamento energetico e di adeguamento antisismico, anche laddove incidenti sulle parti strutturali degli edifici o sui prospetti, ossia anche laddove denotanti caratteristiche elettivamente proprie della ristrutturazione edilizia, purché non sostanziantisi in termini di integrale demo-ricostruzione, e li ha, all’uopo, espressamente «equiparati agli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b, del d.p.r. n. 380/2001», ha inteso preservare l’unitarietà dello speciale strumento abilitativo ex art. 119 del d.l. n. 34/2020, non già impingendo nell’assetto definitorio dell’art. 3, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001, bensì rimanendo aderente alla cennata direttiva ordinamentale di semplificazione, e cioè tenendo conto che, nella comune pratica edificatoria, ai menzionati interventi agevolati di efficientamento energetico e, soprattutto, di adeguamento antisismico ben possono o debbono accompagnarsi o sovrapporsi quelli relativi alle parti strutturali degli edifici ed ai prospetti, i quali sono tutti retti dal medesimo titolo legittimante”.

Tradotto, anche in caso di parziale demolizione e ricostruzione è possibile qualificare l’intervento come “manutenzione straordinaria” con la conseguenza che l’attività edificatoria possa essere avviata legittimamente a seguito di presentazione della CILAS. Il legislatore, con il citato comma 13-ter, avrebbe escluso dall’ambito di applicazione della CILAS unicamente gli interventi di totale demo-ricostruzione.

Concludendo, il TAR ha ritenuto illegittima l’ordinanza di sospensione dei lavori, nella misura in cui assume l’inapplicabilità del regime della CILA Superbonus 110% alla fattispecie in esame che prevede la parziale demolizione e ricostruzione dell’edificio.

Niente autorizzazione paesaggistica

Ultimo aspetto trattato dai giudici di primo grado riguarda l’assoggettamento dell’intervento al regime abilitativo dell’autorizzazione paesaggistica. Anche in questo caso, essendo l’intervento assimilabile come “manutenzione straordinaria” e non ristrutturazione edilizia, sarebbe assimilabile e sovrapponibile alle categorie di cui ai punti A.2 e, soprattutto, A.3 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017.

In quanto tale, detto intervento è stato reputato affrancato anche dal previo rilascio del titolo paesaggistico.

Conclusioni e domande irrisolte

A questo punto, in considerazione della pronuncia del TAR Campania (certamente “favorevole” per chi ha avviato un intervento di superbonus senza demoricostruzione basandosi esclusivamente sulla CILAS), si dovrà comprendere in che modo gli altri tribunali regionali interpreteranno la disposizione di cui all’art. 119, comma 13-ter del Decreto Rilancio, soprattutto in considerazione di alcune “problematiche” evidentemente non contemplate né dal legislatore né dai giudici.

Problematiche che possono essere riassunte in alcune domande:

• nel caso in cui l’intervento, iniziato come superbonus, perda i requisiti di accesso alla agevolazione, la CILAS potrà essere considerata valida oppure sarà necessario procedere con le soluzioni tardive consentite dal Testo Unico Edilizia?
• nel caso di intervento di superbonus che sfori i massimali previsti dalla normativa, la parte degli interventi che non accede alla detrazione necessiterà di un titolo diverso oppure sarà “trainata” (per utilizzare una parola da superbonus) dall’intervento che vi accede?
• considerato che il D.L. n. 212/2023 consente la chiusura del cantiere di superbonus ai primi 2 SAL, senza perdita del beneficio fiscale anche in assenza di doppio salto energetico, la parte rimanente di intervento oltre il SAL, certamente necessaria per arrivare alla piena chiusura del cantiere, necessiterà di un titolo diverso?

Domande certamente interessanti oltre che pertinenti e che necessiterebbero di una maggiore attenzione da parte del legislatore che, come già fatto nel corso del 2023, potrebbe provvedere all’interno della legge di conversione del D.L. n. 212/23 magari con una interpretazione autentica che spazzi via ogni dubbio e dia uniformità di giudizio.