Abusi edilizi e cambio di destinazione d'uso: occhio all'aumento del carico urbanistico

Il cambio di destinazione d’uso di locali accessori come garage e magazzini in spazi abitabili comporta una variazione urbanisticamente rilevante, con le correlate conseguenze in termini di qualificazione dell’intervento e di eventuali sanzioni, se fatto in assenza di titolo abilitativo.

Cambio di destinazione d'uso: occhio alle variazioni essenziali

A confermarlo è il Consiglio di Stato, con la sentenza del 31 gennaio 2024, n. 954, con cui ha respinto il ricorso in appello contro l’ordine di demolizione impartito da un’Amministrazione comunale in relazione ad alcuni interventi, che avevano comportato la trasformazione di un seminterrato e di un garage da locali accessori a spazi abitativi.

Come specificato nel provvedimento del Comune, erano state eseguite opere non autorizzate consistenti in:

• interventi di ristrutturazione edilizia, sanzionabili ai sensi dell’art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001;
• interventi di nuova costruzione in ampliamento, sanzionabili ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.p.R. n. 380/2001.

Già in primo grado, il giudice aveva respinto il ricorso affermando che “per poter classificare un intervento edilizio come manutenzione straordinaria, non vi deve essere modificazione della destinazione d’uso, mentre nel caso di specie essa è avvenuta perché da uso cantina si è passati ad una vera e propria tavernetta cioè un locale con cucina, arredi ed impianti con un nuovo W.C. più funzionale ad uso abitativo del precedente. Si deve parlare, invece, di ristrutturazione edilizia cioè “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto od in parte diverso dal precedente” in assenza di titolo abilitativo".

Dello stesso avviso il Consiglio di Stato: secondo costante giurisprudenza, premesso che gli standard urbanistici hanno una funzione di equilibrio dell’assetto territoriale e di salvaguardia dell’ambiente e della qualità di vita, “la destinazione del piano in questione (interrato, ma analogo discorso vale per il sottotetto) ad abitazione ha determinato un incremento delle volumetrie e delle superfici ‘utili’ – ossia utilmente fruibili – con conseguente aggravio del carico urbanistico, secondo quanto previsto dall’art. 32, comma 1 lett. a) d.P.R. n. 380/2001, a norma del quale costituisce ‘variazione essenziale’ ogni ‘mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968”.

Trasformazione del locale accessorio in spazio abitabile: ci vuole il permesso di costruire

Pertanto, nell’ambito di una unità immobiliare ad uso residenziale, devono distinguersi i locali abitabili in senso stretto dagli spazi “accessori” che non hanno valore di superficie edificabile e non sono presi in considerazione come superficie residenziale all’atto del rilascio del permesso di costruire; autorimesse, cantine e locali di servizio rientrano in questa categoria.

Da ciò consegue che non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage in un locale abitabile; a differenza dell’ipotesi in cui il garage venga trasformato - con o senza opere- in magazzino o deposito, rimanendo quindi spazio accessorio, senza permanenza di persone,“la trasformazione in vano destinato alla residenza, anche a tralasciare i profili igienico-sanitari di abitabilità, si configura come un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire”.

Nel caso in esame, le opere realizzate al piano interrato hanno determinato un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante con le correlate conseguenze in termini di qualificazione dell’intervento e delle connesse conseguenze sanzionatorie.

Abusi edilizi: la conformità viene valutata solo se viene presentata un'istanza

Inoltre, sempre secondo la costante giurisprudenza, la conformità urbanistica delle opere deve essere oggetto di valutazione da parte dell’amministrazione comunale solo nell’ipotesi in cui il privato abbia presentato un’istanza di accertamento di conformità.

E, infatti, “in presenza di abusi edilizi, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all'autorità comunale, prima di emanare l'ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001 e tanto si evince chiaramente dagli artt. 27 e 31, del medesimo d.P.R. n. 380 cit., che obbligano il responsabile del competente ufficio comunale a reprimere l'abuso, senza alcuna valutazione di sanabilità, nonché dallo stesso art. 36 che rimette all'esclusiva iniziativa della parte interessata l'attivazione del procedimento di accertamento di conformità urbanistica”.

In questo caso il responsabile non ha presentato alcuna domanda per sanare le opere abusivamente realizzate e che non vi era alcun obbligo dell’amministrazione di valutarne la sanabilità prima di adottare il provvedimento sanzionatorio.

Ordine di demolizione e sanzione pecuniaria

Infine, sull’omessa valutazione della sostituibilità della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, essa può essere applicata solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico. La valutazione, cioè, circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, con la conseguenza che la mancata valutazione di tale eventualità non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado