Bonus edilizi e Superbonus: una storia normativa complessa

Sono un avvocato e mi trovo a seguire per la prima volta una complessa vicenda di Superbonus, che trae origine da una contestazione mossa a un mio cliente dall'Agenzia delle Entrate, a parere della quale vi sarebbe una correlazione tra un precedente intervento realizzato sull'edificio, per il quale aveva già beneficiato di altri bonus casa, e l'attuale Superbonus.

Si tratta di una situazione che, per predisporre uno scritto difensivo, richiede di analizzare l'intero corpus normativo delle detrazioni fiscali, per capire le correlazioni esistenti tra i vari provvedimenti, dalle loro origini ad oggi.

Vorrei sapere se esiste negli archivi dei vostri esperti un vademecum che ricostruisca l'evoluzione delle norme inerenti ai bonus edilizi.

L’esperto risponde

Quando si parla di Superbonus, si sa, ci si riferisce a un coacervo di decreti legge, circolari e atti normativi modificativi che hanno reso la disciplina stratificata, con norme “a incastro” e “in appoggio” le une sulle altre.

Ma dal punto di vista normativo il Superbonus è solo la punta dell’iceberg.

Prima della sua introduzione nel 2020, infatti, con il famoso D.L. n. 34/2020 (Decreto Rilancio), l’ordinamento era già costellato di detrazioni edilizie, che hanno costituito la “base” sulla quale il legislatore ha poi confezionato la loro versione maggiorata, appunto, in versione “super”. La conseguente confusione ha vari risvolti pratici, non solo perché ne va della corretta applicazione dei bonus, ma anche perché si prevede che i contenziosi che arriveranno nelle aule di giustizia saranno (e sono già) numerosi. Soprattutto considerando che, come nel caso presentato dal gentile lettore, uno stesso immobile può essere stato interessato da lavori agevolati anche con detrazioni risalenti nel tempo. Il professionista, infatti, ha sollevato un punto cruciale. Per quanto, ovviamente, sia fondamentale aggiornarsi costantemente sulle norme più recenti (si pensi al D.L. n. 39/2024 dello scorso 29 marzo che ha nuovamente modificato sconto in fattura e cessione), per comprendere appieno la situazione si dovrà considerare l’intero film, non solo l’ultimo frame.

Purtroppo, però, non esiste alcun un documento che ripercorre i numerosi provvedimenti “pre-Superbonus”, ma la storia normativa delle detrazioni “base”, come Sismabonus ed Ecobonus, può essere rintracciata solo spulciando le numerose Circolari che si sono susseguite nel tempo e ricercando le fonti normative citate, cosa che normalmente riesce a fare con più agilità chi si occupa tutti i giorni della materia. Infatti, anche segnalare solo i principali provvedimenti, come si farà nel proseguo di questo articolo, non è esaustivo, perché l'argomento è molto complesso, con una miriade di fonti secondarie.

L’avvento del Sismabonus

Ad introdurre il Sismabonus è stato il D.L. n. 63/2013 (art. 16), che lo ha configurato come “derivato” del Bonus Ristrutturazioni (Tuir, Dpr 917/1986, art. 16-bis). Il Sismabonus, infatti, si applica alle spese per la realizzazione degli interventi che erano già agevolabili prima del suo avvento col Bonus Casa del Tuir, ma che sono in grado di migliorare le prestazioni sismiche di edifici siti in zone sismiche ad alta pericolosità (inizialmente solo zona 1 e 2, dal 2017 anche zona 3, come disposto dalla Legge 232/2016), nella misura del 50% su un massimo di 96.000 euro. Quindi già in questo senso è necessario fare un ulteriore “viaggio nel passato”, poiché il Bonus Casa ha una storia più antica e articolata: introdotto con la Legge 449/1997 (art. 1, cc. 5 e 6), prevedeva un’aliquota al 41% per le spese sostenute nel 1998 e nel 1999, e una al 36% per quelle del 2000 e del 2001. Fu poi ripristinata al 41% per il solo anno 2006, per poi vivere una serie di modifiche e proroghe di varia natura fino a quando non è stata resa un’agevolazione “a regime” nel 2011 (DL 201/2011, art. art. 4, co. 1, lett. c)).

Le modifiche al Sismabonus

Nel 2017 il bonus sismico ha vissuto uno “sdoppiamento” dell’aliquota: oltre all’iniziale 50% di detrazione su 96.000 euro di spesa, la Legge di Bilancio 2017 (Legge n. 232/2016) ne ha disposto l’aumento al 70% se i lavori comportano il passaggio ad una classe di rischio inferiore, e all’80% se il salto è doppio (che diventano 75%-85% in caso di lavori sulle parti comuni condominiali). Tra le spese detraibili, infine, si sono aggiunte dal 1° gennaio 2017 anche quelle per la classificazione e la verifica sismica degli immobili. Solo un paio di mesi dopo, è stato emanato il D.M. n. 58 del 28 febbraio 2017 (poi modificato dal D.M. n. 65 del 07 marzo 2017), che stabilisce le linee guida per la classificazione del rischio sismico e le modalità per l'attestazione dell'efficacia degli interventi (Modelli B e B1).

Nello stesso anno è stata introdotta un’ulteriore versione del Sismabonus, pensata appositamente non per coloro che realizzano gli interventi, ma per chi acquista immobili efficientati dal punto di vista sismico direttamente dall’impresa di costruzioni. Il DL 50/2017, infatti, ha aggiunto all’art. 16 del DL 63/2013 il co. 1-septies, che ancora oggi regola il Sismabonus-acquisti.

Con il DL 34/2019 (artt. da 7 a 10), poi, il legislatore ha scelto di ripartire il Sismabonus in cinque quote annuali di pari importo, introducendo lo sconto in fattura.

Solo nel 2021, infine, già dopo il Superbonus, la Legge di Bilancio 2021 (Legge 178/2020) ha modificato il co. 1-bis dell’art. 16 del DL 63/2013, rendendo il Sismabonus applicabile agli interventi le cui procedure autorizzatorie sono iniziate a partire dal 1° gennaio 2017, ovvero per i quali sia stato rilasciato il titolo edilizio. Pertanto, è possibile accedere alle detrazioni per le spese sostenute dal 1° gennaio 2021 anche qualora il titolo abilitativo sia stato rilasciato a partire dal 1° gennaio 2017 indipendentemente dalla data di inizio della procedura autorizzatoria.

La storia normativa dell’Ecobonus

L’Ecobonus appare nell’ordinamento con la Legge n. 296/2006, il cui art. 1 (cc. da 344 a 349) ne ha delineato l’ambito di applicazione con riguardo a tipologie di interventi agevolabili differenziate, costituendolo cioè come una “famiglia” di detrazioni.

Successivamente, la normativa è stata più volte modificata con riguardo, in particolare, alle procedure da seguire per avvalersi correttamente delle agevolazioni. Il novero delle spese agevolabili è stato inoltre ampliato ad altre tipologie di interventi. Ad esempio, il DL 201/2011 ha anche le spese per la sostituzione di scaldacqua tradizionali con scaldacqua a pompa di calore dedicati alla produzione di acqua calda sanitaria.

Il DL 63/2013 (art. 14) è la norma di riferimento attuale per il Sismabonus. Quest’ultimo ha levato la misura al 65% (prima era al 55%), per le spese sostenute dal 6 giugno 2013, affidando altresì ad ENEA il monitoraggio e la valutazione del risparmio energetico conseguito.

Alle spese agevolabili sono state poi aggiunte con la Legge 190/2014 l'acquisto e posa in opera delle schermature solari e degli impianti di climatizzazione invernale dotati di generatori di calore alimentati da biomasse combustibili. E ancora, con la Legge 208/2015, sono state considerate agevolabili con Ecobonus anche le spese per l’acquisto, l’installazione e la messa in opera di dispositivi multimediali per il controllo a distanza degli impianti di riscaldamento, di produzione di acqua calda o di climatizzazione che garantiscano un funzionamento efficiente degli impianti, ampliando il bonus anche agli IACP (istituti autonomi per le case popolari) e introducendo la possibilità di sconto in fattura solo per chi si trova nella no tax area.

La Legge di Bilancio 2017 (Legge 232/2016) ha aumentato l’aliquota al 70% nel caso di interventi che interessano più del 25% della superficie disperdente dell'edificio e al 75% in caso di interventi finalizzati a migliorare la prestazione energetica invernale e estiva e che conseguano determinati standard. Per tali interventi i condomini possono cedere la detrazione ai fornitori che hanno effettuato gli interventi nonché a soggetti privati, con la possibilità che il credito sia successivamente cedibile, rimanendo esclusa la cessione ad istituti di credito ed intermediari finanziari (poi prevista dal DL 50/2017).

La Legge di Bilancio 2018 (Legge 205/2017), infine, ha ridotto l’Ecobonus al 50% per l’acquisto e posa in opera di finestre con infissi, schermature solari, sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con impianti con caldaie a biomassa e impianti di climatizzazione invernale con impianti dotati di generatori di calore alimentati da biomasse combustibili. Dallo stesso momento, gli IACP possono beneficiare di tutte le detrazioni per gli interventi di riqualificazione energetica e non più solo di quelle sulle parti comuni, e la cessione è stata estesa alle ipotesi di lavori effettuati sulle singole unità immobiliari (prima si poteva fare solo per i lavori sulle parti comuni condominiali).

A cura di Cristian Angeli
ingegnere, consulente in materia di edilizia agevolata e contenzioso
www.cristianangeli.it